El arbitraje de consumo en la defensa del consumidor-turista
| Autor | Francisco J. Romero Herrero |
EL ARBITRAJE DE CONSUMO EN LA DEFENSA DEL CONSUMIDOR-TURISTA
FRANCISCO J. ROMERO HERRERO
I. INTRODUCCIÓN
La necesidad de arbitrar mecanismos que de una forma célere y poco costosa den cobertura al derecho de todo ciudadano en su faceta de consumidor a ser reparado en la esfera jurídico-privada, si los empresarios o profesionales con los que se vincula incumplen sus obligaciones contractuales, es complemento absolutamente indispensable del resto de iniciativas y medidas tuitivas que las Administraciones deben dispensar desde un punto de vista jurídicopúblico.
El arbitraje como método heterocompositivo de resolución de conflictos alternativo a la jurisdicción civil ordinaria se configura como instrumento idóneo de protección del consumidor, a partir del cual y con las debidas singularidades que demanda el ámbito consumerista, puede ofrecerse una opción satisfactoria y garantista para todas las partes de la relación de consumo. De esta manera, se crea el Sistema Arbitral de Consumo que, en el Estado español y en función del reparto de competencias, es regulado mediante disposición reglamentaria estatal. Sin embargo, la administración ordinaria del arbitraje es posteriormente ejercida por entidades políticas de inferior rango territorial (Comunidades Autonómas, Mancomunidades de Municipios o Municipios).
Y es obvio que la labor de estos organismos para con los consumidores debe radicalizarse cuando se está en presencia de un consumidor con la cualidad de turista. Como es notorio, el sector turístico es uno de los más relevantes de la economía estatal y su verdadero protagonista es el turista. Por tanto, cuidar del turista es cuidar de una fuente de ingresos y de vertebración socioeconómica y laboral de primer orden. Si el consumidor-turista percibe una esmerada preocupación y una actitud firme de los Poderes Públicos ante la vulneración de sus derechos se cierra la experiencia o satisfacción integral de aquél. Es indudable que la calidad como idea rectora y teleológica de la actividad turística no es completa sin la activa concurrencia de las Administraciones competentes en dicha defensa.
Con base en el carácter multidisciplinar y horizontal de la materia de consumo, dichas Administraciones competentes son la de consumo, de forma genérica, y la de turismo, con carácter específico. Por consiguiente, de la eficaz cooperación y coordinación entre ambas en todos sus niveles (especialmente autonómico y local) resultará el óptimo establecimiento de mecanismos que, desde el consolidado Sistema Arbitral de Consumo, protejan de manera singular a un consumidor, el turista, que por sus peculiares características padece una mayor fragilidad y está más necesitado de amparo. Las razones de este plus protector son lógicas en tanto el turista es un consumidor desplazado de su residencia habitual. El desconocimiento del idioma, la legislación y la ubicación de los centros administrativos a los que debe acudir ante las vulneraciones de sus derechos consumeristas, acucian sobremanera la dificultad para reclamar si no existen procedimientos administrativos y judiciales de reparación eficaces.
La articulación e implantación en concreto de estos mecanismos en el seno del ya existente Sistema Arbitral de Consumo dependerá del ámbito de aplicación territorial, subjetivo y objetivo que se le dé por parte de las Administraciones con inciativas en la materia. La ausencia de confusión al aplicar los criterios de prioridad que se establezcan en relación con los consumidores-turistas beneficiarios del arbitraje de consumo (dónde, a quién y en qué supuestos), es el punto de partida del éxito de las propuestas. Entre otras cuestiones servirá para diferenciar su ámbito de aplicación del de la Administración turística así como la intervención de ésta en la prioritaria defensa del turista como consumidor desde el arbitraje de consumo.
El otro eje sobre el que descansa su eficacia, dadas las características propias del arbitraje de consumo, es la aceptación del sistema por parte de las empresas, específicamente las turísticas pues prestan los servicios más elementales sobre los que se fundamenta la estancia del turista (alojamiento, alimentación, información, etc.). Es presupuesto básico fomentar el arbitraje entre el sector empresarial en general y el turístico en particular, puesto que el arbitraje es irrealizable y sus potenciales ventajas inexistentes sin la concurrencia y anuencia de la empresa.
II. MARCO NORMATIVO Y COMPETENCIAL
Antes de acometer el análisis de la articulación de los mecanismos del arbitraje tuitivo para con el consumidor-turista, es premisa fundamental conocer el campo de juego tanto desde el punto de vista competencial entre los distintos organismos que pueden incidir en la materia como el resultado normativo a que ha dado lugar dichas atribuciones competenciales. A primera vista, se comprueba cómo desde diferentes instancias políticas se han adoptado iniciativas de diversa índole que revelan una creciente preocupación por la protección del consumidor en general en relación con su derecho a reclamar y ser resarcido mediante procedimientos eficaces. Sin embargo, respecto del turista específicamente todavía son escasas y tímidas las medidas planteadas, a pesar del posicionamiento adoptado en este sentido desde la Organización Mundial del Turismo1.
La Unión Europea comenzó esta labor a finales de la década de los setenta, sin que hasta la fecha haya abandonado la misma. Estos mandatos han sido progresivamente asumidos por el Estado y las Comunidades Autónomas dentro de sus respectivas competencias mediante la oportuna aprobación de leyes, reglamentos y planes que regulan el arbitraje de consumo. Antes de concretar cuáles han sido las iniciativas más importantes acometidas por el Estado y el resto de Comunidades Autónomas, será preciso, aun de forma breve, plantear el reparto competencial entre ambos respecto de una cuestión compleja en la que intervienen tres materias competenciales: consumo, turismo y arbitraje.
Analizada esta cuestión, se verá cómo cobra relevancia dentro del marco normativo autonómico las diferentes Leyes de Turismo comunitarias publicadas a lo largo de los últimos años, verdadero punto de inflexión que marca el inicio de una etapa de ordenación sistemática del desarrollo turístico en todas sus facetas y cuyo máximo objetivo es la obtención de las más altas cotas de calidad por el sector turístico. Las últimas propuestas plantean que la calidad debe ir ligada a la defensa del derecho del consumidor-turista a un procedimiento célere y gratuito que resuelva las controversias que se susciten con los prestadores de servicios, entre otros derechos esenciales.
A) Unión Europea
La sensibilidad de los organismos comunitarios europeos en relación con la búsqueda de sistemas eficaces de solución de conflictos que enfrenten a empresarios y consumidores en el seno de un mercado interior único se patentiza en diversas iniciativas normativas y desde distintas instancias a lo largo del proceso de construcción de la Unión Europea (en adelante UE). Sin duda, el germen está en el derecho a la reparación de daños configurado y reconocido como uno de los derechos fundamentales de los consumidores en el Programa Preliminar de protección e información a los consumidores adoptado por Resolución del Consejo de 14 de abril de 19752, a partir del cual se publicaron sucesivos Programas que provocaron la adopción de diversas medidas3.
En realidad, estas iniciativas no fueron más que los antecedentes del Libro Verde de la Comisión sobre «acceso de los consumidores a la justicia y solución de litigios en materia de consumo en el mercado único»4. A éste siguió de forma inmediata el Plan de Acción dirigido por la Comisión al Consejo sobre «acceso de consumidores a la justicia y el arreglo de los litigios entre consumidores en el mercado interior»5.
La efectividad de un Estado de Derecho reside en la existencia de mecanismos adecuados para que cada vez que por cualquier causa se deshaga el equilibrio entre las partes en perjuicio del consumidor, éste pueda obtener la reparación que le corresponde. De esta manera, los organismos comunitarios continuaron con los planteamientos iniciales del Libro Verde antecitado e intentaron profundizar en los mismos6. Así, se dicta por la Comisión Comunicación (98) 198 final sobre «resolución extrajudicial de conflictos en materia de consumo» y Recomendación Sec. 1998-576 relativa a «principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo», ambas de 30 de marzo de 19987; e igualmente publica el Plan de Acción sobre Política de los consumidores 1999-20018.
Precisamente y en relación con la adopción de medidas específicas en el sector turístico conviene señalar la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre «protección de los pasajeros aéreos en la Unión Europea» de 21 de junio de 20009, la Resolución del Consejo sobre los «derechos de los pasajeros de líneas aéreas» de 2 de octubre de 200010 y la Resolución del Consejo sobre la creación de una «Red comunitaria de órganos nacionales competentes para la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo» de 25 de mayo de 200011.
A partir de esta Resolución se ha creado y funciona en fase experimental desde el 16 de octubre de 2001 la Red Extrajudicial Europea (Red EJE), cuya finalidad es la solución extrajudicial de conflictos transfronterizos en materia de consumo. Así, se facilita el acceso a la justicia a los consumidores de los países miembros de la UE, así como de Noruega e Islandia, al posibilitar la resolución de un conflicto con un proveedor de otro país diferente al de su lugar de residencia y de diferente lengua, supuesto paradigmático del consumo turístico. La Red EJE garantiza el respeto por los órganos extrajudiciales de resolución de conflictos, existentes en los diferentes países, de los principios de funcionamiento...
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