Sobre el arbitraje ambiental: una nota
| Autor | Javier Junceda Moreno |
| Páginas | 195-205 |
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El uso de las herramientas legales disponibles en España por quienes denuncian la lesión ambiental por esta o aquella actividad industrial, suele arrojar un saldo que no cuesta calificar como decepcionante. Salvo notables excepciones, quienes animosamente se acercan a los mecanismos jurisdiccionales ordinarios en aras de la defensa ambiental, bien pronto descubren el desencanto enmascarado en la pétrea resistencia del acto administrativo, origen habitual del problema. Dejando a un lado situaciones punto menos que disparatadas y toscas, la reacción jurídica ante las restantes pretensiones ciudadanas en donde se examina el cumplimiento de la legalidad ambiental española, no permite hoy lanzar las campanas al vuelo: como las vulneraciones deben ser plurales y notorias, lo que no alcance dicha categoría pasará a nutrir el generoso cajón de sastre de las «irregularidades no invalidantes», por lo que nada cambiará.
Para atenuar esta cuestión, las fórmulas arbitrales han de cobrar cada vez más verdadero sentido en materia ambiental. Siguen siendo un sinfín los asuntos vinculados a este mundo que precisan no tanto de soluciones estrictamente jurídicas como de conjunción de intereses, de convergencia de factores económicos y ecológicos, idea que plasman, además, cuantas proclamaciones internacionales existen.
En derecho comparado, Estados Unidos cuenta desde hace años con un imaginativo sistema de resolución alternativa de conflictos, en sede administrativa ambiental (Administrative Dispute Resolution Act (ADR) de 1996), técnica que prevé expresamente medidas alternativas a las jurisdiccionales para la resolución de conflictos, entre ellas, el arbitraje administrativo ambiental, usualmente utilizado por su Agencia de Protección en materia de conservación y recuperación de recursos, de protección atmosférica, o de contaminación de aguas, operando a partir de la suscripción por las partes afectadas (grupos o colectivos ambientales y operadores económicos), de un contrato de compromiso con sometimiento expreso a la fórmula arbitral.
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En el ordenamiento interno español, en cambio, la cuestión que aquí abordamos precisa aún del necesario desarrollo, tanto normativo como jurisprudencial y dogmático. Sin perjuicio de las alusiones genéricas a la actividad arbitral de las Administraciones en la legislación general y sectorial, en la particular cuestión del arbitraje ambiental contamos apenas con la Ley de Protección general del Medio Ambiente del País Vasco 3/1998, de 27 de febrero, en cuyo articulado dispone que los procedimientos derivados de su aplicación podrán concluir mediante acuerdo entre el solicitante y la Administración competente y terceros afectados.
Así pues, ejemplos como el vasco bien podría extenderse en España, posibilitando respuestas tempranas a asuntos cada vez más presentes en nuestras sociedades. No pueden nuestras gentes ni nuestras Administraciones seguir confiando demasiado en las instituciones jurisdiccionales actuales, y máxime en graves dilemas como los ambien-tales, tan necesitados de soluciones técnicas precisas aunque consensuadas.
El vigente artículo 107, 2 de la española Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC, en adelante)1, permite el sometimiento a arbitraje de los sujetos públicos territoriales en términos tan sui generis como limitados: cuando una Ley específica y sectorial así lo justifique, y siempre que dicho eventual arbitraje se sustancie «ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas», y en cualquier caso, con respeto a los principios, garantías y plazos que esta Ley de procedimiento general reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo expediente administrativo. En su consecuencia, y a tenor de este precepto, el marco del arbitraje de derecho público quedará limitado a su función sustitutiva de los métodos de impugnación conocidos, del recurso de alzada y de la reposición potestativa, y a poco más, siempre que, eso sí, una Ley así lo prevea. Se contempla al arbitraje, pues, como un sistema alternativo a la solución de conflictos ya constituidos formalmente, no de evitación ab initio de los mismos desde su mismo origen.
Por consiguiente, y salvo el caso de las sociedades mercantiles de capital público, a las que sí les son dables las fórmulas arbitrales en la solución de sus conflictos con terceros2, e incluso sin necesidad alguna de autorización específica de la Administración
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matriz o previsión legal3, en las restantes personificaciones sometidas al tráfico jurídico público, y de forma muy significativa en las Administraciones territoriales, el arbitraje aún tiene por delante un amplio camino que recorrer, no obstante su concurso en determinados ámbitos.
Así, la técnica arbitral se sigue en España –al margen del propio ámbito privado, que constituye su auténtico nicho–, en las Administraciones que cuidan del consumo4, en materia de transporte5, o de contratación pública6, pero escasamente en el asunto ambiental, como ya hemos tenido la oportunidad de indicar7.
En estos casos, no obstante, no estamos propiamente ante una fórmula arbitral stricto sensu en el sentido apuntado por la Ley española 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje, sino ante actos administrativos (sometidos por tanto al Derecho Administrativo), que se producen a través del uso instrumental de mecanismos arbitrales por parte de la Administración, pero que, una vez producidos, son enteramente susceptibles de ser llevados ante la jurisdicción contenciosa, a pesar de que en dicha sede se pueda oponer –de forma especulativa al menos– que la solución arbitral en lo tocante al fondo del asunto es materia ajena al juez contencioso, sobre la base del artículo 41 de la propia Ley arbitral española, que limita dicho enjuiciamiento a supuestos tasados.
En suma, a la limitada visión del arbitraje español como un mero sustitutivo de los métodos habituales impugnatorios, –óptica que se recuerda que es la prevista en la normativa de aplicación general en el Estado (la LPC)–, se une la llamada actividad arbitral administrativa que, pese a su atractivo apelativo, sinónimo en buena medida de una benéfica Administración que huye de sus habituales armas rígidas y verticales y se limita a terciar en las contiendas ciudadanas, en realidad esconde algo más prosaico: la mera terminación de un procedimiento prevista en el artículo 88 LPC.
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En efecto, el citado artículo 88 LPC introduce en 1992 en España la posibilidad de que una Administración Pública pueda celebrar pactos o acuerdos con los ciudadanos para concluir procedimientos administrativos. E incluso prevé más: que tales acuerdos, pactos, convenios o soluciones con...
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