Aragón. Los decretos-leyes de la comunidad autónoma de Aragón en materia financiera y tributaria
| Autor | Ismael Jiménez Compaired |
| Páginas | 81-98 |
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Nos disponemos a estudiar el régimen jurídico de los Decretos-leyes de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia financiera y tributaria. Tengo que advertir desde el primer párrafo que no va a poder ofrecerse un análisis equivalente al que algunos de mis colegas puedan efectuar en el ámbito geográfico asignado, debido a que las posibilidades de este continente jurídico, en lo que respecta a lo financiero y tributario, no serán muchas.
No renuncio, empero, a la tarea programada, que comenzaré explicando cómo y en qué términos se incorpora el Decreto-ley al Estatuto de Autonomía aragonés, aspecto básico y que legitima la propia existencia de un capítulo aragonés en esta obra colectiva. En este epígrafe introductorio abordaré las características del Decreto-ley aragonés, sobre la manera más habitual de acercarse a este tipo de disposiciones: i) recordando su título o presupuesto de hecho habilitante; ii) aclarando sus limitaciones materiales; y iii) explicando cuestiones de orden procedimental que afecten tanto al momento de su aprobación por el ejecutivo como al del necesario control por el órgano parlamentario.
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El epígrafe segundo, siguiendo el esquema sugerido por la coordinación del trabajo, tratará de la práctica del Decreto-ley en mi Comunidad Autónoma.
Debiera continuar dando cuenta, mediante dos epígrafes, del contenido tributario de nuestros Decretos-leyes y, de manera subsiguiente, analizando la constitucionalidad de las medidas tributarias adoptadas. No las hay, luego me sobran. No obstante ello, sí quiero extraer de la perspectiva general que ofrece el epígrafe que estoy introduciendo ahora mismo la cuestión de las limitaciones materiales que el Estatuto aragonés depara para lo que afecte a los tributos y reflexionar sobre esto en el epígrafe tercero del trabajo.
Lo que no he podido hacer con lo tributario sí lo puedo hacer con lo presupuestario: de hecho, algunos de los Decretos-leyes aragoneses los podríamos catalogar fácilmente como tales, y sin necesidad de armar un concepto muy laxo de qué sea una disposición presupuestaria. Ahora sí que podré tratar de su contenido y apostar por su constitucionalidad o no; lo haré en un epígrafe cuarto y último que en coherencia con el anterior habrá sacado del primero el estudio de las limitaciones materiales del Decreto-ley en materia presupuestaria, aprovechando también el espacio para abordar otras cuestiones, si es que las hubiera.
El Estatuto de Autonomía de Aragón fue aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril1, viniendo a sustituir al anterior Estatuto de 1982, norma varias veces reformada. Los trabajos previos realizados se materializaron en el texto aprobado por el Pleno de las Cortes de Aragón el día 21 de junio de 2006 y que se remitiría al Congreso de los Diputados. La tramitación en las dos cámaras conduciría a la aprobación de la Ley Orgánica antes señalada.
Entre los comentarios y tratados que se han escrito sobre nuestro Estatuto de Autonomía no he podido encontrar bibliografía que propiamente analice de manera monográfica el contenido del artículo 44 del Estatuto de Autonomía, que es el que se refiere a los Decretos-leyes. No obstante ello, un trabajo generalista sobre los Decretos-leyes autonómicos como es el de Herráiz Serrano resulta utilísimo para apoyar el estudio que ahora comien-zo; aparte de excelente en su conjunto, imprime una especial atención sobre
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la cuestión en Aragón, como no podía ser de otra manera2. Comparto casi todo lo que dice acerca del uso –y, sobre todo el mal uso– de los Decretosleyes–, dicho lo cual me abstendré de insistir en estas ideas y me centraré en un estudio más aséptico de lo que se me ha propuesto.
Como ya he dicho, es el artículo 44 del Estatuto de Autonomía el que se refiere a los Decretos-leyes y dice lo siguiente:
“Artículo 44. Decretos-leyes
1. En caso de necesidad urgente y extraordinaria, el Gobierno de Ara-gón puede dictar disposiciones legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley. No pueden ser objeto de Decreto-ley el desarrollo de los derechos, deberes y libertades de los aragoneses y de las instituciones reguladas en el título II, el régimen electoral, los tributos y el Presupuesto de la Comunidad Autónoma.
2. Los Decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de los treinta días siguientes al de su publicación no fuesen convalidados expresamente por las Cortes de Aragón después de un debate y una votación de totalidad.
3. Sin perjuicio de su convalidación, las Cortes de Aragón pueden tramitar los Decretos-leyes como proyectos de ley adoptando el acuerdo correspondiente dentro del plazo establecido por el apartado anterior”.
Este texto responde bastante al de la primera versión presentada a tramitación ante la Cámara aragonesa –era entonces el artículo 40–, con un solo cambio en el primer apartado que interesará mucho al objeto de este trabajo, pero cuyo análisis reservamos para más abajo.
Como se ve, se trata de disposiciones legislativas a las que se adjetiva de provisionales y que tomarán la forma de Decretos-leyes. No se separa un ápice de lo que la Constitución Española preveía para sus homólogos estatales.
Centrémonos en el título habilitante, las limitaciones y la tramitación.
Primero. El apartado 1 del artículo 44 del Estatuto aragonés cifra la posibilidad de que el Gobierno de Aragón pueda dictar este tipo de disposiciones a que nos encontremos “En caso de necesidad urgente y extraordinaria”. Coincide palabra por palabra con lo previsto en la Constitución Española para los Decretos-leyes aprobados por el Gobierno de la Nación.
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Segundo. En lo que concierne a las limitaciones materiales –continúa diciendo dicho apartado 1–, no pueden ser objeto de Decreto-ley:
- el desarrollo de los derechos, deberes y libertades de los aragoneses;
- el desarrollo de las instituciones reguladas en el título II (organización institucional de la Comunidad Autónoma de Aragón);
- el régimen electoral;
- los tributos; y
- el Presupuesto de la Comunidad Autónoma.
Los tres primeros apartados –justo los que menos nos van a interesar ahora– son semejantes a los que figuran en el apartado 1 del artículo 86 de la Constitución. Los dos últimos, referidos precisamente al ámbito financiero y tributario, serían originales, por mucho que pueda escribirse toda una historia al respecto. Hablaremos de ello.
Tercero. El último aspecto a analizar sería el relativo a la tramitación de los Decretos-leyes.
En el apartado 1 del artículo 44 se apodera para dictarlos al Gobierno de Aragón. La Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y Gobierno de Aragón3ratifica esta competencia en el apartado 8) del artículo 12. Son los artículos 39 y 40 de esta Ley los que profundizan en la cuestión, advirtiendo el artículo 40 que la elaboración de los Decretos-leyes se realizará en la forma prevista para los proyectos de ley, si bien en la exposición de motivos deberán justificarse las razones de necesidad urgente y extraordinaria de la norma, y el Gobierno podrá acordar su aprobación limitando los informes preceptivos al que debe emitir la Dirección General de Servicios Jurídicos. El propio Estatuto de Autonomía menciona de manera tangencial la publicación del Decreto-ley, como no puede ser de otra manera.
Los apartados 2 y 3 del artículo 44 del Estatuto de Autonomía tratan del control parlamentario de la disposición aprobada. De una parte, el trámite de convalidación por parte de las Cortes; de otra, la posibilidad de tramitación como proyecto de ley. En fin, los dos aspectos que también aparecen en el artículo 86 de la Constitución respecto de las disposiciones estatales de esta naturaleza, bien es cierto que con diferencias de redacción.
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A la convalidación se refiere el apartado 2: “Los Decretos-leyes queda-rán derogados si en el plazo improrrogable de los treinta días siguientes al de su publicación no fuesen convalidados expresamente por las Cortes de Aragón después de un debate y una votación de totalidad”. De manera implícita se prevé el sometimiento a debate y votación de totalidad, con la consecuencia de la convalidación, si la votación es favorable, o la derogación, si no lo es o, en general, si en ese plazo de treinta días no se produjera la convalidación.
El apartado 3, por su parte, al igual que hace el artículo 86 de la Constitución en su ámbito, dispone que sin perjuicio de la convalidación, las Cortes de Aragón pueden tramitar los Decretos-leyes como proyectos de ley adoptando el acuerdo correspondiente dentro del plazo de treinta días a contar desde la publicación en el periódico oficial.
Los acuerdos de convalidación resultan publicados en el Boletín Oficial de Aragón por resolución de las Cortes de Aragón, de acuerdo con las disposiciones internas emanadas de la Mesa de las Cortes4.
Observemos en primer lugar la práctica seguida a este respecto por el Gobierno de Aragón. Visto lo cual, comprobaremos qué alternativas permiten alcanzar si no iguales sí parecidos objetivos, dando una pincelada de las actuaciones llevadas a cabo.
Para describir qué se ha hecho en Aragón en cuanto a los Decretos-leyes no se me ocurre otra forma mejor de comenzar que...
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