Un apunte sobre la responsabilidad pública de regulación y control de la actividad de juego en España

Tal y como hemos dicho en el apartado anterior, la característica más notable del desarrollo posconstitucional es, claramente, una regulación autonómica ingente y, en gran parte, de contenido similar sobre el juego, en general (con la publicación de la correspondiente ley), y de cada una de las modalidades de juego. Esta regulación alcanza todos los aspectos que inciden en el desarrollo del juego, desde la configuración física de los locales, al material, y, claro está, a las autorizaciones de todo orden que debían obtenerse para el acceso a la actividad.

Este proceso culmina con el reconocimiento de que las comunidades autónomas son las competentes, incluso, para otorgar las autorizaciones en materia de juego electrónico cuando su ámbito de desarrollo-responsabilidad se centre en la respectiva comunidad autónoma.

Desde una perspectiva jurídica, el que las comunidades autónomas hayan hecho este enorme esfuerzo legislativo no puede ser, en modo alguno, reprochado, ya que se corresponde con la distribución de competencias constitucionalmente reflejada en los términos que anteriormente hemos indicado. Pero, desde una perspectiva no jurídica, el fraccionamiento del mercado en reglas y, sobre todo, en autorizaciones no favorece el desarrollo del negocio ni el de los operadores en un mercado ciertamente limitado en su acceso, por el nivel de inversiones, por las exigencias de seguros de responsabilidad civil y, en general, por las dificultades de implantación.

Probablemente, este aspecto es el que hace que se produzca cierto corte en la explotación comercial. En el juego presencial, la asunción de competencias va ligada a políticas propias y a modelos de desarrollo que, con mayor o menor intensidad, son propios y reales en cada una de las comunidades autónomas. Frente a esto, y aunque algunas comunidades autónomas (Madrid y el País Vasco, por ejemplo) otorgaron algunas licencias para sus respectivos ámbitos competenciales en relación con el juego en línea y, específicamente, para las apuestas, el modelo de juego en línea parcelado por comunidades autónomas no resultó (en este momento inicial) atractivo, y eso contribuye a generar cierto clima de consenso social en relación con la necesidad de reconquistar el concepto estatal de juego y, en concreto, de autorización administrativa de ámbito estatal. El problema, desde luego, no es nuevo, y el Gobierno acaba de anunciar que entre los proyectos normativos que llevará a las Cortes Generales antes de diciembre de 2012 esta un proyecto de ley de «unidad de mercado» que, realmente, apunta a la problemática que aquí se ha puesto de manifiesto de una forma clara: operadores o agentes económicos que actúan en un marco estatal y normativas diferenciadas y limitadas en su ámbito territorial.

Sea como sea, lo que se pone de relieve es que los agentes económicos y los propios reguladores percibieron que el fraccionamiento del mercado no ayudaba a su mejora, lo que realmente produjo un silencioso consenso que hizo pasar desapercibida la LJ y algunos de sus postulados más esenciales y que, en realidad, hubieran sido seriamente impugnados en otro momento y, probablemente, en otra actividad.

Page 52

Dada esta situación¹, podemos indicar que la LJ fue más allá de la intimación o el requerimiento que el Parlamento le había hecho en el momento de publicar la Ley de Servicios de la Información y que se centraba, en esencia, en la regulación del juego en soporte electrónico.²La nueva LJ va más allá porque no regula las condiciones «soporte» del juego on-line o, incluso, los aspectos ligados al contrato de juego y la forma de defensa de los consumidores en la materia. La regulación crea un concepto desconocido, como es el del juego de ámbito estatal.³Desde una consideración no estrictamente jurídica, la norma responde al deseo de «recomponer» el mercado en cuestión y dar cobertura al juego estatal, que realmente se mantenía vigente con lo que ahora se ha venido a denominar actividad reservada ex lege y que, en realidad, suponía un operador público que actuara en un marco sin más regulación que la procedente de su propio régimen jurídico organizativo y sin posibilidad alguna de competencia en el ámbito privado, pues el mercado privado era un mercado fraccionado en el ámbito de la regulación de cada una de las comunidades autónomas. A partir de aquí se construye un mercado que antes no existía en términos convencionales y que alcanza la posibilidad de operar en el conjunto del territorio estatal y, adicionalmente, la regulación de los aspectos esenciales del juego estatal, ya sea físico o electrónico.

Es evidente que la gran duda que aún subyace es si el fundamento real de la LJ tiene un asiento constitucional claro.⁴Es cierto que, en el plano teórico, la cuestión del título competencial se parece mucho a la regulación del deporte, en la que el Estado tampoco tiene un título explícito ni claro para la configuración de un ámbito estatal de actuación más allá de la regulación de la actuación supraautonómica de la actividad y la confluencia de determinados títulos sectoriales que inciden en la materia desde una posición meramente circunstancial en términos que no son muy diferentes a los de cualquier otra actividad.⁵En este punto podemos convenir en que se ha producido un giro en la posición del Tribunal Constitucional. En este sentido, la actividad supraautonómica no fue considerada por aquel como un título habilitante para la actuación del Estado. El ejemplo más claro de esta línea puede encontrarse en la STC 17 de febrero de 2005, cuando dice: «En este caso, limitaremos nuestro examen al último inciso del pre-

Page 53

cepto (“transcurrido un año…, proceder a su aprobación”), puesto que el primer inciso ya fue enjuiciado en nuestra STC 194/2004 ( RTC 2004, 194), F. 20, al examinar igual precepto de la Ley 41/1997 ( RCL 1997, 2629), y declarado inconstitucional en parte, criterio que reiteramos de nuevo».

En cuanto al último inciso, le es de aplicación el canon de enjuiciamiento y los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos 7 a 13 y 20 de la STC 194/2004 y procede, en concordancia con ello, acordar su inconstitucionalidad, pues, a mayor abundamiento, hemos reiterado que el Estado no puede sustituir a las comunidades autónomas en el ejercicio de competencias propias: «la previsión final del art. 39.2 de una actuación subsidiaria del Gobierno, en caso de falta de propuesta de planes hidrológicos de cuenca, no puede alcanzar a las comunidades autónomas que sean competentes para formular dicha propuesta, ya que se trata de una forma de control sustitutivo que no ha sido previsto por la Constitución ( RCL 1978, 2836) en las relaciones ordinarias entre el Estado y las comunidades autónomas (art. 153)» [ STC 227/1988, de 29 de noviembre, F. 20 d)]. En igual sentido, entre otras, STC 118/1996, de 27 de junio, F. 18.

La posición del Tribunal Constitucional sitúa así la labor de ordenación de la actividad supraautonómica en el terreno de las instituciones de cooperación y coordinación administrativa entre quienes tienen la auténtica competencia, sin que sea lícito entender que «aparece» una competencia adicional por parte del Estado.

Frente a esto, cuando recientemente el Tribunal Constitucional ha tenido que resolver la cuestión relativa a la participación de las selecciones autonómicas en el ámbito de la actividad internacional ha dicho algo que claramente puede considerarse contradictorio cuando señala, en la STC de 18 de abril de 2012: «Así lo hemos mantenido recientemente en la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre la adecuación a la Constitución de determinados preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en la que, con ocasión de pronunciarnos sobre la constitucionalidad del apartado segundo del art. 134 EAC relativo a la competencia autonómica sobre “Deporte y tiempo libre” (que prevé la participación de la Generalitat “en entidades y organismos de ámbito estatal, europeo e internacional que tengan por objeto el desarrollo del deporte”) por su posible colisión con las competencias del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3 CE), dijimos que “la participación de la Generalitat en entidades y organismos europeos o, en general, internacionales que tengan por objeto el desarrollo del deporte”, no supone […] el ejercicio de potestades que están reservadas al Estado (art. 149.1.3 CE), ni puede condicionar el libre y pleno ejercicio estatal de dicha competencia, correspondiendo al Estado regular su alcance y modalidades» (F.
80). En idéntico sentido nos pronunciamos respecto de la impugnación de la atribución a la Generalitat de Cataluña de la competencia sobre «la proyección internacional de la cultura catalana» [art. 127.1.d) EAC], que los recurrentes consideraban contraria a la doctrina de la STC 165/1994, de 26 de mayo, y reiteramos que «frente al reproche formulado al precepto estatutario, la incorporación expresa de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es exigible en términos constitucionales. Y es que la competencia estatal en el ámbito de las “relaciones internaciones” (art. 149.1.3 CE), que ciertamente incluye, entre otros contenidos, el ejercicio del ius contrahendi, no impide que las comunidades autónomas realicen actividades en el exterior que sean proyección de sus competencias materiales, siempre que no perturben o condicionen la competencia estatal (STC 165/1994, FF. 3 a 6), lo que hemos corroborado precisamente en materia de cultura (STC 17/1991, de 31 de enero, F. 6)» (F. 73).

La aplicación de la doctrina expuesta en este caso demuestra que la invocación del título competencial de «relaciones internacionales» no resulta aplicable para resolver la controversia planteada, ni puede sustentar una pretendida invasión de competencias estatales (ni siquiera por alusión a política exterior como acción política del Gobierno) o el impedimento de su ejercicio, puesto que la actividad deportiva en su dimensión internacional no puede calificarse como materia propia de las «relaciones internacionales», en el sentido estricto en que ha sido definido por nuestra doctrina, independientemente de la mayor o menor dimensión simbólica o sociológica de las competiciones internacionales en las que participe el deporte español. La afirmación anterior no descarta que la dimensión internacional del deporte pueda tener una incidencia en la propia acción exterior del Estado, incidencia que, aun sin implicar el ejercicio de las actividades propias de las relaciones internacionales, justifique la intervención estatal en esta materia.⁶

Page 54

Desde esta perspectiva, podríamos resumir la posición del Tribunal Constitucional indicando que, aunque se trate de actividades que, según la CE y los Estatutos de Autonomía, corresponden en exclusiva a las comunidades autónomas, cabe la posibilidad de que el Estado (aunque materialmente no tenga título atributivo de la competencia) formule una legislación estatal de carácter supraautonómico que desplaza en dicho ámbito la regulación autonómica, por un lado, y, por otro, lo que era una apuesta clara en el caso de los parques nacionales, esto es, la articulación de la competencia supraautonómica por medio de fórmulas de colaboración, cooperación y coordinación.

Sea como sea, el precedente nos viene bien, porque el esquema teórico entre una y otra actividad es, realmente, idéntico y, por tanto, esto justifica una actuación del Estado que regule la actividad que se produce en su ámbito con respeto a la regulación que, específicamente, corresponde a las comunidades autónomas.

Este esquema acaba, claro está, presentando la problemática de la confluencia de poderes públicos sobre una misma materia que, según el ámbito sectorial en el que se produzca la confluencia, se resuelve sobre la base de la territorialidad del ámbito de acción. En materia de juego, la cuestión es un poco más compleja porque la aplicación del criterio de territorialidad no evita que la actividad material ni la organización de la actividad sea idéntica. Realmente en uno y otro ámbito el «hecho» sobre el que se juega es el mismo y, por tanto, lo único que diferencia la actividad es el estatus estatal o territorial del organizador y la existencia de un vínculo territorial contractual en la actividad autonómica.

El resultado a los efectos de lo que aquí analizamos es claro: pluralidad de actividad, convivencia compleja, supervisión y control difuso y, en general, un mercado con potenciales reguladores diferenciados y responsabilidades compartidas. En este punto y en la línea de evolución que venimos indicando es cierto que el mismo giro que se ha producido en la legislación se haya producido en el mercado y en sus operadores. En general, estos parecen haber optado por los títulos estatales para evitar el solapamiento de garantías y, sobre todo, para intentar proyectar su actividad (cuyos resultados económicos no son aún mesurables) sobre un espectro lo más amplio posible.

En esencia, podemos anticipar que la construcción de un nuevo modelo de administración del juego en el que la referencia central es la aparición de un regulador denominado Comisión Nacional del Juego (CNJ, en adelante) no puede interpretarse, sin embargo, como un desapoderamiento absoluto de las competencias por parte de la AGE que

Page 57

mantiene algunas competencias expresamente indicadas en la LJ.

Dichas competencias figuran en el artículo 19 de la LJ e incluyen las relativas a la reglamentación del juego, la aprobación de los pliegos en los procedimientos concurrenciales, elaboración de las normas en materia de juego, autorización de la comercialización de las loterías, así como un conjunto de actuaciones en relación con la propuesta, el nombramiento y las demás vicisitudes de los miembros de la CNJ.

Debe indicarse que una de las cuestiones que se repite en la CNJ (como en otros reguladores) es la atribución final de la competencia sancionadora en las infracciones que puedan considerarse como muy graves a la Administración general, con limitación del órgano regulador a la función de propuesta de estas. Dicha cuestión que, desde luego, no es propia de la CNJ, sino que es consustancial al resto de los órganos de regulación, ha sido una de las causas que se han alegado en relación con la independencia real de la supervisión financiera. El juego de las competencias directamente atribuidas a la AGE y a la CNC (a las que nos referimos seguidamente) permite afirmar que el modelo proyectado de CNJ repite el de sustracción de la cúspide de la potestad sancionadora y su reserva a los órganos directos de la AGE. El modelo, por más que sea de aplicación común, no deja, sin embargo, de ser cuestionable en su fundamento y en la conformación general de las entidades reguladoras.

Como tendremos ocasión de señalar en diversas ocasiones, una de las características centrales de la LJ es la de optar por la creación de un regulador independiente que administre el mercado complejo y segmentado que ella ha creado y que lo haga en condiciones que permitan visualizar nítidamente las diferencias entre el regulador y el operador que, por imperativo de la opción establecida, es, en una parte importante, un operador público o parapúblico.¹²El problema actual podríamos identificarlo con cierta crisis del modelo de regulación. Como se indica, primero, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible introdujo una modulación general muy centrada en su estructura y en el establecimiento de un proceso de homogeneización de la estructura organizativa de los reguladores. Posteriormente y con el cambio de Gobierno, el problema es aún mayor y se entiende que la proliferación de reguladores resulta insostenible en términos económicos y, probablemente, de gestión, por lo que aboga por la refundición de todos ellos. Mientras tanto la vida, claro está, sigue, y esta continuación (especialmente relevante por lo que supone de punto de arranque de la actividad) se ha hecho sin que el modelo de gestión previsto llegue a visualizarse y, por tanto, haya sido suplido por la Administración convencional a la que una normativa transitoria otorgaba las competencias.

Pero no adelantemos más en relación con la situación actual y retomemos el hilo conductor, para analizar, en este momento, y con carácter prioritario, la propia configuración del modelo legalmente previsto, esto es, la creación de la CNJ.

Naturaleza

Desde la perspectiva de su naturaleza, es el artículo 20 LJ el que crea la CNJ, que: «tendrá por objeto velar por el adecuado funcionamiento del sector del juego y garantizar la efectiva disponibilidad y prestación de servicios competitivos en beneficio de los usuarios. Su finalidad es autorizar, supervisar, controlar y, en su caso, sancionar el desarrollo, la explotación y la comercialización de los juegos y demás actividades previstas en el ámbito de aplicación de esta ley». Esta función sitúa a la comisión en el marco de un regulador de mercado sectorial que trata de fomentar (y asegurar) la competencia en beneficio de los usuarios.

Adicionalmente y en lo que es una función menos econó-mica y más de ordenación del mercado, el propio artículo
20 LJ establece: «Como principio rector, deberá velar por la integridad, seguridad, fiabilidad y transparencia de las operaciones de juego, así como por el cumplimiento de la normativa vigente y de las condiciones establecidas para la explotación de las actividades de juego».

Finalmente le atribuye a la CNJ la competencia para canalizar: «la demanda dimensionando la oferta de actividades de juego, evitando la explotación de las actividades de juego con fines fraudulentos y estableciendo el marco apropiado para proteger a los menores desarrollando o impulsando las actuaciones, programas y actividades específicas para prevenir el desarrollo de fenómenos de dependencia».

Page 58

régimen jurídico

En relación con su régimen jurídico, el propio artículo 20 de la LJ establece: «La Comisión Nacional del Juego se configura como un organismo regulador, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, de los previstos en la disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado». Asimismo el apartado 3 indica: «La Comisión Nacional del Juego es un organismo funcionalmente independiente de la Administración General del Estado, si bien se encuentra adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, que asume el ejercicio de las funciones de coordinación entre la comisión y el ministerio». Es cierto que se trata de un órgano que no se ha llegado a crear realmente y que, como se analiza, queda subsumido en el Proyecto de ley de refundición de los reguladores, que se analiza seguidamente, por lo que carece de sentido insistir ahora en los aspectos organizativos, sobre todo si, como se verá, la opción final es su eliminación.

De esta forma podemos indicar que, en lo que es la referencia central de su régimen jurídico, la LJ opta por una clara publificación en los aspectos materiales, y sin perjuicio de las matizaciones que se hacen en relación con sus aspectos autoorganizativos, que, a estos efectos, no forman parte del análisis que realizamos.

funciones

Sobre la base del enunciado general que acaba de establecerse, podemos ahora intentar un análisis de las competencias y funciones que le corresponden ex lege a la CNJ y que vienen recogidas en el artículo 21 LJ.

Podemos intentar hacer un resumen indicando que le corresponden funciones de ordenación técnica del juego estatal (regulación básica del juego, propuesta de nuevos procedimientos de autorización, autorizaciones de actividades de loterías sujetas a reserva, requisitos técnicos y funcionales del juego), junto con competencias de ordenación general del sector, control y supervisión (instrucciones, vigilancia, control e inspección y la persecución del juego no autorizado) y de homologación del material utilizable y protección del jugador.

El instrumento esencial para el ejercicio de la denomina? da competencia reguladora

El instrumento central en la conformación de las reglas de funcionamiento del mercado en cuestión se encuentra en lo que dispone el artículo 23 LJ, que establece: «La Comisión Nacional del Juego podrá dictar aquellas disposiciones que exijan el desarrollo y la ejecución de las normas contenidas en esta ley, en los reales decretos aprobados por el Gobierno o en las órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda, siempre que estas disposiciones lo habiliten de modo expreso para ello. Estas disposiciones se elaborarán por la propia Comisión Nacional del Juego, previos los informes técnicos y jurídicos oportunos de los servicios competentes de esta, y la consulta, en su caso, a las comunidades autónomas. Tales disposiciones serán aprobadas por el Consejo de la Comisión Nacional del Juego y no surtirán efecto hasta su publicación en el Boletín Oficial del Estado, y entrarán en vigor conforme a lo dispuesto en el apartado primero del artículo 2 del Código Civil».

Se trata, claro está, de una capacidad reguladora que se sitúa en el marco del principio de legalidad y de jerarquía normativa, esto es, en el marco de lo que pueda establecer la ley y las disposiciones reglamentarias que las desarrollen. Su existencia es consustancial a la propia existencia de órganos reguladores que encuentran en ellas la capacidad de establecer reglas de funcionamiento concreto del respectivo mercado y que, especialmente, en el ámbito de la supervisión y la regulación de carácter financiero adquieren una relevancia notable.

Más allá de los límites generales de sometimiento al marco jurídico legal y reglamentario, la LJ contempla un límite específico en el ejercicio de la potestad concreta. De esta forma, cuando la reglamentación que pueda dictar afecte significativamente a la competencia, el apartado 2 del citado artículo 23 señala que la CNJ está obligada a solicitar informe previo al órgano competente en materia de defensa de la competencia.

Desde la perspectiva del régimen jurídico de estas disposiciones, el apartado 3 del artículo indicado señala: «Las disposiciones o resoluciones que dicte la Comisión Nacional del Juego en el ejercicio de las potestades administrativas que se le confieren en esta ley pondrán fin a la vía administrativa y podrán ser recurridas potestativamente en reposición de acuerdo con lo establecido en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, o impugnarse directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa de acuerdo con lo dispuesto en la ley reguladora de dicha jurisdicción».

Page 59

En el momento actual se tramita en la Cortes Generales el Proyecto de ley de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia. Se trata de una norma que refunde los órganos de regulación en torno a un único órgano que va a asumir algunas de las competencias (no todas, por tanto) de las autoridades que la regulaban.

La disposición adicional décima del proyecto establece: «La Dirección General de Ordenación del Juego del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas asumirá el objeto, funciones y competencias que la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego atribuye a la extinta Comisión Nacional del Juego».

De esta forma se aprecia que hay un cambio en la conformación del modelo: del regulador específico a la Administración centralizada.

Desde una perspectiva teórica, las formas y los instrumentos de regulación no pueden ser reprochados a priori ni pueden ser señalados como una única opción de carácter inamovible. Lo que sí queda claro es que, precisamente, la transición a mercados abiertos cuando en los precedentes predominaba el monopolio (como es prácticamente el caso) es, justo, una de las causas de mayor justificación para la creación de órganos reguladores independientes. La seguridad que da al sector privado en la transición hacia la competencia y el mercado general son elementos centrales.

La opción de suprimir el regulador independiente coincide en el tiempo con algunas noticias sobre la utilización instrumental de la SLAE para contribuir a la financiación de alguno de los fondos que deben suplir las deficiencias del modelo de financiación de las Administraciones territoriales. Esta utilización instrumental permite afirmar que la independencia entre la regulación y la gestión de los diferentes agentes (marcadamente los públicos) dista mucho de mantenerse en el esquema de mercado para situarse en una actividad comercial al servicio del Estado.

Sin duda, estamos ante una opción lícita en el plano de las opciones organizativas, aunque demuestra que la concepción de mercado y de agentes económicos que actúan en este libremente queda limitada a aquel ámbito donde no se produce la presencia de los agentes con reserva.

----------------------

[1] En relación con la regulación del juego en línea, puede verse: Andrés Alvez, R. (2011). «La regulación específica de los juegos on-line». En: El juego on-line. Navarra.

[2] Sobre la materia, el trabajo pionero de Lalanda Fernández, C. (2006). «Los juegos de azar en internet. Aproximación jurídica desde la perspectiva del derecho español». En: Palomar Olmeda, A. (coord.). Régimen del juego en España. Navarra.

[3] En relación con el fundamento constitucional de la norma puede verse el trabajo de Pomed Sánchez, L. (2012). «Fundamentos competenciales de la Ley estatal del juego». En: Herraiz Serrano, O. (coord.). El nuevo régimen jurídico de los juegos de azar. Madrid. Asimismo, puede verse nuestro trabajo: (2010). «El régimen de las apuestas deportivas: distribución de competencias y régimen de control y supervisión». En: Palomar Olmeda, A. (dir.). Las apuestas deportivas. Navarra.

[4] El Tribunal Constitucional ha sido claramente errático en esta materia, ya que en la STC núm. 171/1998 (Pleno), de 23 julio Conflicto positivo de competencia núm. 506/1986y1637/1986(acum.).STC1998\171 afirmaba: «… lo que habremos de agregar, según nuestra STC 20/1988 (RTC 1988\20), que el hecho de que la CE no reconozca directamente al Estado competencia normativa para fijar el régimen jurídico (en aquel caso, de los colegios profesionales) no significa que aquel carezca de todo título habilitante para intervenir en esta materia, ni tampoco que el nivel o grado de competencia estatal sea solo el que resulte de los propios términos de cada uno de los Estatutos de Autonomía […] y debe recordarse a este propósito que la calificación jurídica que las competencias de las Comunidades Autónomas deben merecer no deriva de una lectura aislada de la denominación que tales competencias reciban en los textos estatutarios, sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad, dentro del cual la Constitución conserva intacta su fuerza normativa dominante como lex superior de todo el ordenamiento […] que no se agota ni disminuye con la promulgación de los Estatutos cuyos preceptos, por más que califiquen como exclusiva la competencia asumida ratione materiae, nada pueden frente a las normas constitucionales que, en su caso, reconozcan al Estado títulos competenciales sobre esa misma materia» (STC 163/1994). No obstante, lo cierto es que nunca estuvo claro cuál era el ámbito real de actuación que le correspondía al Estado, salvo, claro está, las denominadas «materias conexas» (penal, seguridad, policía, procesal, actividad mercantil, etc.), que tienen una dinámica propia y que pueden contener especialidades para el ámbito del juego cuya determinación final corresponde al que asume la legislación conexas y no al poder público que asume la competencia en la ordenación general del juego como actividad.

[5] Sobre esta cuestión, puede verse: Parejo Alfonso, L. (2000). «El deporte como materia, soporte y objeto de competencias estatales». En: Palomar, A. (dir.). Cuestiones actuales del fútbol profesional. RFEF: Madrid. Así como: Terol Gómez, R. (2007). «El deporte». En: Baño León,
J. M. (dir.). Comentario al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Thomson Civitas: Navarra.

[6] Esta doctrina puede encontrarse, posteriormente, en la STC 110/2012, de 23 de mayo en relación con la Ley del Deporte de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

[7] Sobre la necesidad de la nueva regulación puede verse el trabajo de Herraiz Serrano, O. (2012). «Oportunidad y necesidad de una nueva ley estatal del juego: antecedentes». En: Herraiz Serrano, O. (coord.). El nuevo régimen jurídico de los juegos de azar. Madrid.

[8] En relación con el ámbito objetivo de la LJ puede verse el trabajo de Lalanda Fernández, C. (2012). «Actividades de juego incluidas y excluidas. Prohibiciones objetivas». En: Herraiz Serrano, O. (coord.). El nuevo régimen jurídico de los juegos de azar. Madrid.

[9] En relación con los títulos habilitantes podemos remitirnos in extenso a nuestro trabajo: (2012). «Los títulos habilitantes para el ejercicio de la actividad del juego». En: Herraiz Serrano, O (coord.). El nuevo régimen jurídico de los juegos de azar. Madrid. Asimismo, puede verse el trabajo de Andrés Alvez, R. (2012). «Análisis y comentarios a la primera convocatoria para obtener licencias para desarrollar el juego on-line en España». Revista Aranzadi de Derecho de Deporte y Entretenimiento. Núm. 34. Págs. 481 a 507.

[10] En relación con el carácter territorial puede verse: Torralba Mendiola, E. (2012). «Prestadores extranjeros y aplicación extraterritorial de la Ley de Regulación del Juego. Problemas de derecho internacional privado». En: Herraiz Serrano, O. (coord.). El nuevo régimen jurídico de los juegos de azar. Madrid.

[11] Este es, exactamente, el argumento que esgrimió el Gobierno portugués en la STJCE de 8 de septiembre de 2009 cuando señaló: «El Gobierno portugués afirma que la concesión de derechos exclusivos para la organización de juegos de azar en favor de la Santa Casa garantiza el funcionamiento de un sistema controlado y seguro. Por una parte, la larga existencia de la Santa Casa, que se extiende durante más de cinco siglos, demuestra la fiabilidad de este organismo. Por otra parte, el mismo Gobierno sostiene que la Santa Casa despliega su actividad estrictamente bajo su dependencia. La regulación jurídica de los juegos de azar, los estatutos de la Santa Casa y la implicación del Gobierno en la designación de los miembros de los órganos administrativos de esta permiten al Estado ejercer una potestad de tutela efectiva sobre la Santa Casa. Este régimen legal y estatutario proporciona al Estado suficientes garantías de que se respetan las normas adoptadas para preservar la limpieza de los juegos de azar organizados por la Santa Casa…».

[12] En relación con esta puede verse García-Álvarez García, G. (2012). «La configuración de una Administración independiente: la Comisión Nacional del Juego». En: Herraiz Serrano, O. (coord.). El nuevo régimen jurídico de los juegos de azar. Madrid.