Aproximación a la tributación autonómica sobre el juego

AutorMa. Elena Manzano Silva
CargoBecaria del Programa Nacional de FPU Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología

I. INTRODUCCIÓN

La promulgación de la Constitución española instaura un nuevo régimen político al que va aparejado una novedosa organización territorial. El centralismo administrativo característico del sistema inmediatamente precedente va a verse superado mediante la creación de entidades que junto a la Administración del Estado pasarán a conformar el organigrama administrativo español.

Las Comunidades Autónomas van ganando progresivamente desde su nacimiento un papel cada vez más relevante, asumiendo competencias sobre materias de muy diversa índole.

Con la finalidad de cumplir adecuadamente las tareas encomendadas y conseguir con la mayor eficacia posible los objetivos planteados resulta imprescindible un adecuado sistema de financiación en el que se reclama más participación de las Comunidades Autónomas, de tal forma que la autonomía, que desde prácticamente el momento inicial, existía en los gastos se vea equilibrada con una mayor toma de decisiones en la vertiente ingresos1. Para hacer efectivo este equilibrio se ceden competencias normativas sobre tributos que aún conservando la titularidad estatal van a verse fuertemente condicionados por las decisiones autonómicas.

Los tributos que gravan el juego son una figura importante si tenemos en cuenta la recaudación obtenida por tal concepto.2 Sobre esta materia ha recaído probablemente la mayor delegación de competencias estatales a favor de las autonomías. Como veremos, la potestad normativa que sobre los mismos ostentan a día de hoy las Comunidades Autónomas hace que se cuestione la propia titularidad de los mismos, formalmente puede afirmarse sin duda que son tributos de titularidad estatal, sin embargo esta afirmación pierde firmeza cuando son analizados los elementos sobre los que pueden regular las Comunidades Autónomas.

Junto a los tributos que en materia de juego han sido cedidos a las Comunidades Autónomas, éstas en ejercicio de la potestad que les ha sido atribuida por la Constitución y las leyes3 han configurado sus propias figuras tributarias, tal es el caso de los impuestos que recaen sobre un juego que tiene una gran popularidad en el panorama español, el juego del bingo, o de dos impuestos que siendo exigidos a diferencia del anterior en una única Comunidad Autónoma gravan por un lado la modalidad de juegos colectivos de dinero y azar simultáneos, y por otro, la instalación de máquinas en establecimientos de hostelería autorizados.

La delimitación de cada una de las figuras que se engloban bajo la generalidad "Tributos sobre el juego" es el principal objetivo del presente trabajo, siendo plenamente conscientes de la complejidad de una materia en la que es prácticamente unánime la crítica acerca de la ausencia de orden y la gran dispersión de las disposiciones reguladoras.

II. FIGURAS RECOGIDAS BAJO LA DENOMINACIÓN TRIBUTOS SOBRE EL JUEGO

  1. TRIBUTOS CEDIDOS A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

    Las figuras que vamos a analizar en este bloque encuentran su regulación básica en normas previas a la entrada en vigor de la Constitución, salvando las modificaciones que a lo largo de los años han ido sucediéndose, aún a día de hoy, en ellas se determinan los aspectos fundamentales de los tributos que sobre el juego, el Estado ha cedido a las Comunidades Autónomas.

    Una vez haya sido definida, con mayor o menor acierto, la naturaleza jurídica de la figura a tratar, se analizará el alcance de la cesión de competencias que en materia de tributos sobre el juego ha realizado el Estado a favor de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de hacer alguna mínima remisión a la normativa anterior centraremos el estudio en las disposiciones de la Ley 8/1980, de 22 de septiembre, Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA), y de la Ley 21/2001 de 27 de diciembre, reguladora de las medidas fiscales y administrativas del vigente sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común4 y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía.

    1. Tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar

    El Real Decreto-Ley 16/1977 de 25 de febrero, regula los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar con la finalidad de lograr, según su Exposición de Motivos, "la eliminación de la clandestinidad de los juegos y de la instauración de un sistema más progresivo de reglamentación uniforme de la materia y de control público de las actividades destinadas a hacer posible y normal la práctica de los mismos" puesto que "los sistemas de prohibición absoluta frecuentemente han fracasado en la consecución de sus objetivos moralizadores y se han convertido de hecho en situaciones de tolerancia o de juego clandestino generalizado, con más peligros reales que los que se trataban de evitar y en un ambiente de falta de seguridad jurídica."5

    Junto a esta necesidad de regular un sector para el que existía una amplia demanda social6, se comenzó a vislumbrar la manifestación de riqueza que el juego implica, el que juega tiene generalmente capacidad económica suficiente además de para jugar, para consumir el resto de servicios, llevando así a hacer más atractiva la oferta de los mismos en nuestro país y fomentando entre otras, la actividad turística.

    Esta regulación ha sido objeto de reforma en varias ocasiones, las más relevantes han sido las que afectan a la materia penal eliminando cualquier referencia a la misma a través de este Real Decreto-Ley.

    Brevemente pasamos a enunciar los elementos esenciales que configuran estos tributos, para después analizar un aspecto que ha sido tratado en numerosas ocasiones por la doctrina, nos referiremos a la naturaleza jurídica de esta llamada tasa.

    El hecho imponible lo constituirá la autorización, celebración u organización de juegos de suerte, envite o azar. Como sujetos pasivos obligados al pago del tributo se encuentran los organizadores y las empresas cuyas actividades incluyan la celebración de este tipo de juegos.

    Los dueños de los locales donde tenga lugar la práctica de los mismos, serán responsables solidarios de la obligación tributaria.

    Por lo que se refiere a la base imponible, se hace un tratamiento diferenciado en función al lugar en el que tengan lugar los juegos.

    En el caso en que sean celebrados en Casinos, integrarán la base imponible los ingresos brutos que se obtengan procedentes de los mismos.7

    A esta cantidad se le aplicará un tipo de gravamen de carácter progresivo de acuerdo con la siguiente escala:

    [ NO INCLUYE CUADRO ]

    En el caso en que estos juegos se realicen en otra clase de locales, instalaciones o recintos, la base imponible estará constituida por las cantidades que los jugadores dediquen a su participación en los mismos. A esta se le aplicará un tipo de gravamen único del 20%.

    El Real Decreto-Ley regula junto a lo indicado con anterioridad dos cuotas fijas que van a ser aplicadas en los casos de explotación de máquinas o aparatos automáticos aptos para la realización de juegos.

    La cuota a abonar se determinará en función de la clasificación de las máquinas de la siguiente manera:

    Si se trata de máquinas tipo B o recreativas con premio:

    1. Cuota anual: 2.845.80 euros.

    2. Cuando se trate de máquinas o aparatos automáticos tipo B en los que puedan intervenir dos o más jugadores de forma simultánea y siempre que el juego de cada uno de ellos sea independiente del realizado por otros jugadores, serán de aplicación las siguientes cuotas:

  2. -Máquinas o aparatos de dos jugadores: Dos cuotas con arreglo a lo previsto en la letra a) anterior.

  3. -Máquinas o aparatos de tres o más jugadores: 5.797,57 euros, más el resultado de multiplicar por 2.235 el producto del número de jugadores por el precio máximo autorizado para la partida.

    Si la máquina es de tipo C o recreativas con premio: Cuota anual: 4.020,77 euros.

    Estos tipos tributarios y las cuotas fijas podrán ser modificados en las Leyes de Presupuestos. 8

    El tributo se devengará con carácter general por la autorización y, en su defecto, organización o celebración del juego.

    Si se trata de máquinas o aparatos automáticos aptos para la realización de juegos de azar, la tasa será exigible por años naturales, devengándose el 1 de enero de cada año para aquellos que hayan sido autorizados en años anteriores.

    En el primer año, el devengo coincidirá con la autorización, debiendo abonarse en su totalidad, salvo en el caso en que sea otorgada después del 1 de julio, en el que se abonara solamente el 50 % de la tasa.

    El ingreso de la tasa se realizará en pagos fraccionados trimestrales iguales9, no obstante, en el primer año de autorización, el pago de los trimestres ya vencidos o corrientes deberá hacerse en el momento de la autorización, abonándose los restantes de la forma establecida.

    En caso de falta de pago o de ocultación total o parcial de la base imponible se determinará automáticamente la suspensión de la autorización administrativa durante un plazo máximo de seis meses10. La reincidencia se sancionará con la pérdida definitiva de la autorización.

    Ante la cesión de competencias normativas que se ha realizado a favor de las Comunidades Autónomas, éstas van, como veremos, a poder regular prácticamente todos los aspectos señalados con anterioridad, únicamente en el caso en que no hagan uso de las facultades otorgadas serán aplicadas las disposiciones estatales en los términos en que han sido recogidas.

    Pasamos a detenernos en el análisis de la naturaleza tributaria de estas figuras, adelantando que han recaído pronunciamientos del Tribunal Constitucional que ponen fin a posibles dudas a este respecto.

    Partiendo de la definición que de la tasa se recoge actualmente en el artículo 2º de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria como aquellos "Tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo...

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