La aplicabilidad del derecho internacional humanitario a las tropas de paz de la ONU

AutorAntonio Segura Serrano
Cargo del AutorProfesor Titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Granada
Páginas367-392

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1. Introducción: posición de partida

Tradicionalmente, los Estados miembros y la propia Organización de Naciones Unidas (ONU) han sido reacios respecto a la aplicación del derecho internacional humanitario a las tropas de mantenimiento de la paz. Los motivos aducidos para apoyar esta postura han consistido, en primer lugar, en el hecho de que la ONU no puede ser considerada una «Parte» en el conflicto o una «Potencia» en el sentido de los Convenios de Ginebra de 1949, puesto que las Naciones Unidas actúan en nombre de la Comunidad Internacional en su conjunto. Por otra parte, los Convenios de Ginebra no prevén la posibilidad de que las organizaciones internacionales puedan devenir partes de estos acuerdos. Además, la ONU como tal no podría materialmente convertirse en parte de estos convenios, ya que no cuenta con los poderes administrativos y judiciales necesarios para cumplir con estos instrumentos convencionales.1

No obstante, y a pesar de estos problemas técnicos, la verdadera razón para este rechazo estaba en las reservas de tipo político que los Estados y la propia organización tenían. Aún hoy, los miembros y los órganos de las Naciones Unidas siguen prefiriendo que la ONU sea considerada como un tercero neutral que tiene el exclusivo objetivo dePage 368 ayudar a las partes a solventar un conflicto con todas las garantías de imparcialidad.

Sin embargo, las necesidades de tipo práctico han obligado a plan- tear la aplicación del derecho internacional humanitario a las misiones de la ONU y a superar por la vía de los hechos la laguna jurídica existente.2 Aunque en la actualidad la ONU no tiene ejército alguno bajo su mando y control con posibilidad de realizar operaciones coercitivas, no obstante la experiencia ha demostrado que las operaciones de mantenimiento de la paz (OMPs) pueden verse envueltas en un conflicto armado. Además, esta posibilidad aumenta progresivamente, de conformidad con la asunción de tareas cada vez más complejas y arriesgadas, tal y como la evolución reciente de las OMPs ha demostrado.

2. El problema de la distinción entre los diversos tipos de operaciones internacionales

El uso de la fuerza constituye el criterio básico que diferencia a las distintas operaciones de la ONU entre sí, y que justifica un tratamiento jurídico diversificado. Por un lado, se encuentran las operaciones coercitivas, creadas con la intención de hacer uso de la fuerza y que tienen en el Capítulo VII de la Carta su fundamento jurídico.3 Por otro lado, sePage 369 sitúan las OMPs, que no hacen uso de la fuerza más que en legítima defensa, aunque su fundamento jurídico ha sido siempre discutido.4 No obstante, también están las llamadas operaciones híbridas, que son aquellas que han recibido la autorización del Consejo de Seguridad para garantizar su mandato, la mayor parte de las veces justificado por un fin de tipo humanitario.5

Estas últimas, y las operaciones de paz creadas por el Consejo de Seguridad sobre la base jurídica específica del Capítulo VII, están convirtiéndose en un fenómeno muy frecuente en la práctica de la organización.6 Y éste es el dato más problemático, que a menudo se quiebran los contornos que distinguen a unos tipos de operaciones de otras, tal y como se pone de manifiesto en los casos de la Antigua Yugoslavia, Somalia y Ruanda.7 Más recientemente, se plantean problemas con algunas misiones de paz en las que también participan contingentes españoles, como la misma Fuerza Provisional de Naciones Unidas en el Líbano (FINUL), que ha recibido en 2006 un mandato más amplio ba-Page 370sado en el Capítulo VII,8 o como la International Security Assistance Force (ISAF) en Afganistán, que constituye una fuerza multinacional con la autorización del Consejo de Seguridad para que realice funciones de mantenimiento de la paz.9 Aunque por distintos motivos, estas OMPs sirven de ejemplo para poner de manifiesto el hecho de que la reciente evolución en este ámbito presenta elementos de difícil encaje en el marco de lo que ha constituido tradicionalmente una operación de paz en sentido estricto.

Pero esta tendencia no parece que vaya sino a acentuarse, a tenor del conocido Informe del Secretario General de Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali, «Un Programa de Paz»,10 que amplía las funciones de mantenimiento de la paz de la ONU en cuatro líneas de acción principal (diplomacia preventiva, restablecimiento de la paz, mantenimiento de la paz, y consolidación de la paz) y el «Informe Brahimi»,11 que supone de nuevo una reflexión que apunta hacia la revisión de los principios tradicionales de las OMPs, sobre todo en lo que respecta a la auto- rización del uso de la fuerza por las OMPs.12 Estas propuestas reformistas13 no debieran conducir a la tergiversación de los claros lími-Page 371tes que han venido a distinguir las operaciones de paz de la imposición de la paz a través del uso de la fuerza de manera activa.14

Desde una perspectiva jurídica, no resulta controvertido afirmar que cuando la ONU realiza una operación militar coercitiva es de aplicación el derecho internacional humanitario. Sin embargo, este tipo de opera- ciones no son muy frecuentes, además de haber sido ejecutadas en la práctica por los Estados miembros. Por el contrario, son las operaciones híbridas y, sobre todo, las tradicionales OMPs, las que han planteado y siguen planteando en profundidad esta problemática cuando recurren al uso de la fuerza.

3. Evolución histórica en la aplicación del derecho internacional humanitario a las operaciones de paz de la ONU

Una parte de la doctrina estadounidense y europea ha entendido tradicionalmente que, por razón de la materia, las misiones de paz de la ONU no pueden estar sometidas al derecho de los conflictos armados. En su opinión, estas tropas realizan una labor de policía internacional y, a falta de una regulación internacional específica, sólo se someten a principios generales de actuación como el principio de proporcionalidad.15 Sin embargo, debido a la misma necesidad social que las normas humanitarias vienen a cubrir, la ONU ha experimentado algunos cambios en su posición de partida en torno a esta cuestión.

Efectivamente, en un principio la ONU se resistía a aceptar que los contingentes militares que desarrollan labores de mantenimiento de la paz se encontraran sometidos al derecho internacional humanitario en sentido amplio. Esta actitud encontró expresión en la práctica a travésPage 372 de una cláusula, denominada cláusula de la «Cruz Roja».16 Ésta fue ya utilizada en el despliegue de operaciones como la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (FENU), la FINUL o la United Nations Peace- keeping Force in Cyprus (UNFICYP), y así fue insertada tanto en los Acuerdos celebrados entre la ONU y los Estados que aportaban contingentes,17 como en los Reglamentos de las Fuerzas,18 siendo recogida por el Modelo de Acuerdo elaborado por la ONU a estos efectos.19 Posteriormente, se ha insertado en la década de los noventa en los EstatutosPage 373 sobre las Fuerzas negociados con los Estados de recepción (Status of Force Agreements, SOFA),20 aunque curiosamente no se ha incorporado en el Modelo de Acuerdo que utiliza la ONU en estos casos.21

En esta cláusula la ONU asumía la aplicación de los «principios y el espíritu» de los Convenios internacionales generales en la materia, pero no de los Convenios en sí mismos. El problema que ha suscitado esta remisión general es el de la inseguridad jurídica. En efecto, esta remisión no resuelve las dudas relativas a qué normas específicas de las establecidas en los Convenios obligan a la ONU y a sus tropas de paz.

Un avance hacia el sometimiento definitivo de la ONU al derecho internacional humanitario parece haberse querido operar a través del Boletín del Secretario General de la ONU de 1999,22 que se ha visto acompañado de la Resolución 1327 (2000) del Consejo de Seguridad. No obstante, este Boletín constituye un texto problemático, ya que se trata de un documento muy sucinto y sin pretensiones. En efecto, por un lado, se trata de un texto administrativo sin valor normativo,23 es decir, que no positiviza el sometimiento de la ONU a las normas humanitarias, sino que más bien reproduce la práctica vigente. Por otro lado, no codifica de manera extensiva las obligaciones de la ONU, ya que se compone de tan sólo cuatro páginas y, por su concisión, no puede com-Page 374pararse con la amplia regulación prevista por los Convenios humanitarios existentes, ya que deja muchas lagunas sin resolver.24 Por esa razón, constituye más bien un documento de principio, un texto asimilado a los textos constitucionales, pero que necesita de un importante desarrollo ulterior.25 Por tanto, a la luz del Boletín se siguen planteando cues- tiones tales como cuándo se puede considerar la ONU envuelta en una situación de conflicto armado, cuándo se pueden considerar combatientes a las tropas de la ONU y qué derecho internacional humanitario sería aplicable más allá de las escuetas disposiciones que éste recoge.

4. La aplicabilidad subjetiva del derecho internacional humanitario a la ONU

Antes de intentar ensayar las posibles respuestas a las cuestiones que se acaban de formular, conviene detenerse...

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