Andalucía. Los decretos-leyes de la comunidad autónoma de Andalucía en materia financiera y tributaria
| Autor | Antonio Cubero Truyo |
| Páginas | 13-80 |
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En el sistema de fuentes del derecho de la Comunidad Autónoma de Andalucía no existía la figura del decreto-ley hasta la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que la recoge en su artículo 110. La novedad no fue exclusiva de Andalucía sino compartida por un grupo de Comunidades. Cronológicamente, la primera fue la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril), seguida de Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio), las Islas Baleares (Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero), la propia Andalucía, Aragón (Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril) y Castilla y León (Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre). Después de ese primer bloque de reformas estatutarias, se produjo un dilatado parón hasta que Extremadura (Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero) y después la Región de Murcia (Ley Orgánica 7/2013, de 28 de noviembre) se unieron al grupo. La única Comunidad que ha modificado su Estatuto en los últimos años sin incorporar la facultad de dictar decretos-
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leyes es Castilla-La Mancha, que en 2014 lo reformó solo para reducir el número de diputados regionales1.
En Andalucía la irrupción del decreto-ley no aparece motivada (ni siquiera aludida) en el Preámbulo de la Ley Orgánica 2/2007. Y ello tiene una razón muy simple. En realidad, lo que se aprueba no es en sentido técnico una reforma del Estatuto, sino un nuevo Estatuto completo sustituyendo al anterior, que queda íntegramente derogado2. Por eso es comprensible que el Preámbulo no se centrara en destacar y explicar los cambios sino que tuviera que desarrollar toda una exposición general, histórica y política, de mayor alcance, dado que el anterior Preámbulo del Estatuto originario iba a desaparecer. De ahí que las referencias a las novedades tengan un sentido más abstracto o retórico, si se nos permite la expresión, donde solo se alu-de a orientaciones generales, como la necesidad de “modernización”3, sin entrar en el detalle de modificaciones concretas. La reivindicación formal de la figura introducida del decreto-ley queda sacrificada por el formato global de reforma elegido, formato al que sí hay que objetar lo inadecuado de la denominación de la Ley Orgánica, que se proclama “Ley Orgánica de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía” cuando debería
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haberse llamado directamente “Ley Orgánica del Estatuto de Autonomía para Andalucía”. A nuestro juicio, se incurre en una evidente confusión del concepto de ley de reforma.
Sobre los decretos-leyes autonómicos conviene aclarar desde el principio que la posibilidad de su existencia, sobre la que surgieron dudas iniciales cuando el País Vasco aprobó varios decretos-leyes en el año 19834, ha sido avalada por el Tribunal Constitucional en una sentencia relativa precisamente a un decreto-ley andaluz: la sentencia 93/2015, de 14 de mayo. En ella se reconoce que “el decreto-ley autonómico es una fuente normativa con rango legal no prevista por la Constitución cuando define la organización territorial del Estado en su título VIII”, pero la ausencia de regulación constitucional no equivale a que esta fuente del derecho esté prohibida en el ámbito autonómico sino que puede interpretarse como un vacío constitucional susceptible de ser cubierto por los Estatutos, que cumplen una función igualmente constitucional: “El Estatuto de Autonomía, en tanto que norma institucional básica de la Comunidad Autónoma (art. 147.1 CE), regula, como contenido necesario y reservado, su organización institucional [art. 147.2 c) CE; y, por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 4], que comprende entre otros aspectos las relaciones entre las distintas instituciones autonómicas y la atribución a cada una de ellas de los que sean sus poderes. El Estatuto de Autonomía, dentro de estos ámbitos, puede asignar al Consejo de Gobierno potestades normativas de mayor o menor alcance y, en caso de que lo haga, precisar las fuentes del Derecho a su disposición. Dada esta caracterización abierta del régimen autonómico y la función constitucional de los Estatutos de Autonomía, la imprevisión en el título VIII de la categoría del decreto-ley no puede verse como una prohibición sino como un espacio entregado a la libre configuración del legislador estatutario, a quien, al ordenar las instituciones de la Comunidad Autónoma, le cabrá optar por una separación más o menos rígida entre legislativo y ejecutivo, atribuyendo en su caso a este último la facultad de, en concretos supuestos, aprobar normas provisionales con rango de ley que adopten la forma de decreto-ley autonómico”. Además, el Tribunal advierte que en la
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Constitución no solo no hay prohibición expresa (“En el título VIII no hay ningún elemento que vede al Estatuto esta concreta capacidad de conformar el sistema institucional autonómico”, dice el Tribunal Constitucional), sino que hay algún elemento de reconocimiento implícito de la posibilidad de la existencia de los decretos-leyes autonómicos: “Por contra, el art. 153 a) CE, al disponer que el control de la actuación de los órganos autonómicos ‘se ejercerá por el Tribunal Constitucional [respecto] a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley’, admite que entre las fuentes primarias autonómicas se cuenten categorías distintas a la ley formal emanada del órgano legislativo”. En definitiva, el Tribunal ha dejado sentado que “no es inconstitucional, por ello, la introducción general de esta categoría en las modificaciones de los Estatutos de Autonomía posteriores a 2006”5. Con posterioridad, las sentencias 104/2015 y 107/2015, de 28 de mayo, y 230/2015, de 5 de noviembre, han ratificado la “legitimidad constitucional” de la figura del decreto-ley autonómico.
El artículo 110 del Estatuto andaluz, con la denominación de “Decretosleyes”, regula la figura en los siguientes términos, que merece la pena reproducir:
“1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-
leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No
podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.
2. Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable
de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad. Durante
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el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá acordar la tra- mitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.
Como puede observarse, se ha seguido con bastante fidelidad la estela del artículo 86 de la Constitución:
“1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al...
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