Análisis legislativo medioambiental
| Autor | David Laguna Máes y Almudena Ovejas Zapata |
| Cargo | Becarios del Consejo de Consumidores y Usuarios |
| Páginas | 89-100 |
La caracterización de los bienes ambientales como bienes fungibles, consumibles y difícilmente reparables constituye a esta materia en uno de los puntos negros del Derecho de Consumo por cuanto sitúa el consumidor en una situación aun más débil, si cabe. El valor económico usado en derecho privado no puede ser utilizado para sopesar los daños ambientales, por lo que se requieren técnicas legislativas de mayor obligación con el fin de minimizar los riesgos y lesiones, e intentar retornar la naturaleza dañada a su anterior estado. Es en este punto, donde debemos hacer mayor énfasis con la finalidad de que el consumidor se convierta en el principal garante del medio ambiente ante los cualquier órgano publico o privado.
Acto seguido llevaremos a cabo un sucinto, pero minucioso, estudio sobre las principales normas que pudieren afectar directamente al consumidor. Al mismo tiempo que recogeremos el resto de normas que le son aplicables. Así:
REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2001
La Ley 29/1985, vigente hasta hace tres años, y que sustituyó a la de 13 de junio de 1879, había sufrido numerosos cambios. La última reforma significativa se realizo por medio de la Ley 46/1999, modificándose en torno a 50 artículos y otras disposiciones. Fue en esta Ley donde ya se aconsejó al Gobierno la redacción de un real decreto que refundiera la Ley de Aguas, surgiendo entonces el citado Real Decreto-Ley 1/2001. El texto refundido no modifica la anterior Ley de Aguas, sino que el articulado queda reordenado, por lo que tan sólo nos limitaremos a dar algunas notas distintivas.
Es a través del Real Decreto Legislativo 1/2001 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas, surgido por la necesidad de refundir y adaptar la normativa existente en materia de aguas. La Ley de Aguas viene desarrollada reglamentariamente por los Reales Decretos 849/1986 y 927/1988.
Antes de profundizar en el estudio de la ley, es conveniente establecer qué se entiende por dominio público, así la Real Orden de 24/05/1853 engloba en este término las aguas de los ríos y sus cauces. En el Código de Aguas, aprobado por Ley de 3 de agosto de 1866, se dice que son las aguas que nacen de forma continua o discontinua en terrenos de dominio público, las de los ríos, y las continuas y discontinuas de manantiales y arroyos que corren por sus cauces naturales.
Tras la Ley del 79 que no cambia el concepto en esencia, y por último, la Ley de Aguas de 1985 dice que está constituido por las aguas continentales, por los cauces de corrientes naturales, por los lechos de lagos, lagunas y embalses superficiales en cauces públicos, por los acuíferos subterráneos y por las aguas procedentes de la desalación de agua de mar que se incorporen a los elementos señalados.
Debemos finalizar este análisis conceptual con una de las novedades que se establecen con respecto a las aguas privadas, ya que con anterioridad a la Ley de Aguas de 1985, la propiedad de las aguas subterráneas, de las pluviales y de las procedentes de manantiales iba aneja a la propiedad de los terrenos en que se alumbraban o discurrían. En la actualidad, y después de un período transitorio para legalizar el aprovechamiento de dichas aguas calificadas como privadas por la legislación anterior, sólo se considerarán de dominio privado los cauces por los que ocasionalmente discurran aguas pluviales, en tanto atraviesen desde su origen, únicamente, fincas de propiedad particular. En definitiva, se mantiene la titularidad privada de estas aguas, limitada a conservar el aprovechamiento en la misma situación que estaba al entrar en vigor la Ley de Aguas. Cualquier cambio supone la solicitud de una concesión por la totalidad del aprovechamiento.
Por su parte, las zonas pantanosas o encharcadas, incluso las creadas artificialmente, tendrán la consideración de zonas húmedas, y toda actividad que afecte a estas zonas requerirá autorización o concesión administrativa.
Dentro de este aspecto, otro de los temas que levanta controversias es la prelación de usos establecida por la Ley de Aguas, la cual establece un rango para el uso del agua. El uso de mayor rango es el de abastecimiento de poblaciones, seguido de regadíos y usos agrarios, usos industriales para energía eléctrica, otros usos industriales, acuicultura, usos recreativos, navegación y transporte acuático y otros aprovechamientos.
Como se ha visto anteriormente, la ley distingue entre usos comunes y usos privativos. Todos pueden hacer uso del agua mientras discurre por sus cauces naturales para beber, bañarse, y otros usos domésticos (usos comunes). Para otros usos comunes especiales (por ejemplo, navegar) se precisa de autorización administrativa. El uso privativo del agua se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa. De igual forma que el propietario de una finca puede aprovechar las aguas pluviales y las estancadas. Respecto a las aguas subterráneas o procedentes de manantiales, con una serie de requisitos para su aprovechamiento.
Así, el uso privativo de las aguas que requiera concesión administrativa está sujeto a los principios de publicidad y tramitación en competencia (excepto abastecimiento), optándose por aquellos que proyecten el uso más racional del agua y una mejor protección del entorno. Las concesiones se inscribirán de oficio en el Registro de Aguas.
En nuestro territorio los organismos de cuenca juegan un papel muy importante, ya que estos organismos autónomos denominados Confederaciones Hidrográficas, se constituyen en aquellas cuencas hidrográficas que exceden el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, lo cual suele ser bastante habitual. Entre sus competencias están, por ejemplo, la administración y control del dominio público hidráulico, la elaboración del Plan Hidrológico de Cuenca, la acometida de proyectos, construcciones y explotaciones de Obras, etc. Cabe entender por obra hidráulica la construcción de bienes que tengan naturaleza inmueble destinada a la captación, extracción, desalación, almacenamiento, regulación, conducción, control y aprovechamiento de las aguas, así como el saneamiento, depuración, tratamiento y reutilización de las aprovechadas y las que tengan como objeto la recarga artificial de acuíferos, la actuación sobre cauces, corrección del régimen de corrientes y la protección frente avenidas, tales como presas, embalses, canales de acequias, azudes, conducciones, y depósitos de abastecimiento a poblaciones, instalaciones de desalación, captación y bombeo, alcantarillado, colectores de aguas pluviales y residuales, instalaciones de saneamiento, depuración y tratamiento, estaciones de aforo, piezómetros, redes de control de calidad, diques y obras de encauzamiento y defensa contra avenidas, así como aquellas actuaciones necesarias para la protección del dominio público hidráulico.
Por otra parte, dependientes del anterior pero como órgano relevante de asociacionismo regulado por la normativa de aguas, están los usuarios de aguas y otros bienes del dominio publico hidráulico de una misma toma o concesión, que exige la norma, su constitución en Comunidades de Usuarios, que tendrán el carácter de corporaciones de derecho público, adscritas al Organismo de Cuenca. Si el destino dado a las aguas fuera principalmente el riego, se denominarán Comunidades de Regantes.
Por otra parte, dentro de lo concerniente al derecho de consumo en este campo, debemos estudiar también el contrato de cesión de derechos al uso privativo de las aguas Pese a que sí está en vigor (conforma la Sección 2.ª del Capítulo III del Título IV del Real Decreto Legislativo 1/2001), no es aplicable, ya que está pendiente de desarrollo reglamentario. Dicho contrato es aquél por el que un titular de algún derecho al uso privativo de aguas puede ceder este derecho a otro concesionario, con unos límites de tipo personal (sólo entre concesionarios de derechos privativos de aguas), temporal (la temporalidad que pacten las partes), cuantitativo (el volumen máximo a ceder será el que usaba el cedente), cualitativo (el destino del agua será de igual o mayor rango, dentro de la prelación de usos), y formal (el contrato deberá ser escrito, previa autorización administrativa, e inscribirse en el Registro de Aguas).
Con respecto a los vertidos, se entienden incluidos en este concepto todos los que se realicen directamente o indirectamente en los cauces, así como los que se lleven a cabo en el subsuelo o sobre el terreno, balsas o excavaciones, mediante evacuación, inyección o depósito. Como es obvio toda actividad susceptible de provocar contaminación o degradación del dominio publico hidráulico, en particular los vertidos, precisan de autorización administrativa que recoja las instalaciones de depuración o eliminación necesarias, y su control, los límites cualitativos y cuantitativos, y el importe del canon de vertido.
Uno de los últimos aspectos a destacar es la reutilización directa de aguas, que son las que habiendo sido ya utilizadas por quien las derivó, y antes de su devolución a cauce público, fueran aplicadas a otros usos diferentes sucesivos. Si se reutilizaran aguas residuales, será precisa concesión administrativa.
Y para concluir con estas notas, tan sólo hacer referencia al procedimiento sancionador en materia de dominio publico hidráulico, que se recoge, en general, en la Constitución Española (art. 45) y en la LRJAP y PAC (Título IX); y en particular, en el Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (RD 1398/1993) y en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico (RD 849/1986).
Esperemos que las reformas que se avecinan, tanto de la Ley de Aguas como de sus reglamentos, sean claras desde un principio. Por el momento, en la Ley de Acompañamiento para los presupuestos del año 2004 ya se modificó sustancialmente la Ley de Aguas, dejando aún más obsoleto el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, recientemente modificado. Se prevé, incluso, la publicación de un nuevo Real Decreto...
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