El Derecho Administrativo y el análisis económico: consideraciones preliminares para el caso de México

AutorMiguel Ángel Medina Romero
CargoUniversidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (México)
Páginas235-257

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I Introducción

En la realidad jurídica del México del siglo XXI, el derecho administrativo (DA) ha de concebirse en su naturaleza binomial: de conocimiento científico y de norma1. Así, como ciencia, el DA constituye una serie de conceptos, principios, doctrinas y teorías que dan cuenta del complejo institucional administrativo2. Y como norma, el DA se entiende como las leyes que regulan a los administradores públicos y a los administrados3.

De la indagación en la producción jurídica mexicana en materia de DA se deriva, desafortunadamente, que en México el DA ha constituido un campo del conocimiento jurídico insuficientemente explorado hasta la fecha4. En este sentido, desde el siglo XIX Teodosio Lares -el "padre del derecho administrativo mexicano"- ya lamentaba el desinterés de los juristas mexicanos por el DA,

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porque ello mermaba el desarrollo de la administración pública mexicana.5

Además, desde la segunda parte de los años ochenta del siglo XX y hasta los tiempos actuales, nuestro país registró un cambio estructural jurídico que modificó la infraestructura jurídica mexicana, así como los esquemas en que se origina y se legitima socialmente el derecho6. Y por ende, vinieron también transformaciones en la visión, organización, funcionamiento y operación del Estado y del complejo administrativo mexicanos.

Empero, ¿qué acontece en el derecho administrativo mexicano (DAM)? Que no solamente no ha asimilado la transición jurídica descrita, sino que, presumiblemente, ni siquiera ha terminado de advertirla, pues hemos continuado pensando, explicando y enseñando el DA en los cánones formulados por los juristas mexicanos de inicios del siglo XX7. Los esfuerzos aislados que registra la literatura mexicana en torno al estudio del DA8, si bien relevantes, sólo han puesto en evidencia el desierto para comprender y dar cuenta de un derecho poco atendido y, ahora, con radicales cambios9.

En consecuencia, el problema de estudio que se plantea en este trabajo tiene que ver con la concepción del DAM bajo una perspectiva analítica no integral y sin explicaciones sistemáticas. Por ello sugerimos evitar pensar únicamente en el DAM como una entidad aislada y, más bien, contextualizarlo en el entorno en que se desenvuelve. Y es que, consentimos, el DAM demanda interpretarse y esclarecerse a la luz del examen de la naturaleza misma de las situaciones que regula, por lo que, "de la interrelación y complementariedad entre algunas

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áreas de la economía y el derecho, surge un enfoque de análisis jurídico cuya sistematización es producto de la segunda mitad del siglo XX"10, y este enfoque es el Análisis Económico del Derecho (AED).

La presente exposición tiene un doble objetivo. En primer término, pretende fomentar un espacio de reflexión, a partir de la experiencia mexicana, en torno al enfoque ordinario de estudio del DA. Y en segundo lugar, con base en los hallazgos derivados de tal reflexión, busca inducir a pensar respecto a diferentes y posibles maneras de concebir el DAM.

En consecuencia, se presenta de forma pragmática y breve la importancia y utilidad que el AED aplicado al DAM puede desempeñar en el ejercicio de la toma de decisiones por parte de las entidades administrativas públicas centralizadas y paraestatales. Para ello, esta participación ha sido dividida en seis secciones temáticas. La primera plantea puntualmente la problemática de nuestro estudio; la segunda sección expone brevemente el vínculo interdisciplinario entre en DA y la economía; la parte tercera enuncia sucintamente los postulados del AED; la sección cuarta constituye un ejercicio de aplicación del AED al DAM; en la quinta sección se definen las visiones normativa y positiva del AEDA; y, la última sección explora las bases de la organización de la administración pública federal (centralizada y paraestatal) de México, destacando los beneficios que puede aportarle el AED.

II El derecho administrativo y su enfoque ordinario de análisis

De manera puntual, puede concebirse el DA como una división del derecho orientada al estudio de las relaciones que se establecen entre el Estado y los ciudadanos. Carrillo Flores lo define como una rama del derecho público relativa a la Administración Pública, entendiendo por ésta -en el caso mexicanola organización que cumple toda la actividad estatal que no está a cargo ni del Poder Legislativo ni del Poder Judicial federales11.

No obstante, ante los cambios vertiginosos en la política económica (liberalización), en el sistema político (democratización), en las estructuras

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sociales y culturales, en el entorno tecnológico y de la información, globalización y apertura comercial, el derecho mexicano, junto con el país, se transformó profundamente en el tránsito del siglo XX al XXI12. Luego, el DAM cambió también, y "ya no es el derecho exclusivo de la administración pública, sino que también comprende a la vida de relación de los particulares con ella"13.

En un trabajo de obligada referencia intitulado La evolución del derecho administrativo mexicano en el siglo XX, el maestro Carrillo Flores configura un panorama jurídico positivo vinculado a la organización de la administración pública con la intervención del Estado en la economía en México.14Así, el especialista ubica la evolución del Estado mexicano en el marco del liberalismo político y económico de las Constituciones de 1957 y 1917, que constituyeron las bases de la elaboración de un orden jurídico-administrativo ad hoc con el capitalismo clásico.

No obstante el ensayo referido y otros trabajos académicos similares, consideramos que el estudio del DAM ha resultado, por decir lo menos, insuficiente15. Esta insuficiencia queda de manifiesto cuando se advierte que el análisis de las normas jurídicas no se encuentra articulado o integrado a partir de los esquemas dinámicos de tipo social y político a los que dichas normas se deben. Adicionalmente, tal análisis ignora también el impacto social que puede derivarse de la aplicación de las normas en comento.

Y es que, en el caso del DA, las normas jurídicas no se producen en un vacío y no se interpretan a sí mismas16. Prescindir de las condiciones sociales y políticas en las que las normas jurídicas son creadas e interpretadas conduce, inevitablemente, hacia una perspectiva analítica no integral y con resultados parciales en el estudio del DA.

Por tanto, concentrarse sólo en el texto de las normas y eludir los factores institucionales, políticos e individuales en los que se desarrolla la generación e interpretación de las normas jurídicas dirige hacia un normativismo puro en el DA17. Este problema se agudiza, además, debido a la naturaleza de los

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vínculos que regula esta rama del derecho, es decir, los que se registran entre el Estado y los ciudadanos.

Hasta ahora, el enfoque ordinario de examen del DA lo ha venido asumiendo el normativismo, esquema de interpretación que ha presumido otorgar imparcialidad en la interpretación, propiciar la abstracción conceptual para justificar una interpretación a-contextual de las normas sobre otras de la misma índole, y sugerir respuestas coherentes con el resto de disposiciones del DA18. No obstante, a juzgar por Palacios Lleras, estas bondades del normativismo resultan ser, en realidad, tres falencias19. En primer lugar, la promesa de imparcialidad es únicamente presunta, pues en el campo del DA, las normas que crean beneficios para unas personas lo hacen a partir de imponerle costos a otras20.

Igualmente, la abstracción conceptual resulta no real, pues genera una ignorancia en torno al constante cambio de las relaciones jurídicas, lo cual deriva en una falta de utilidad de la abstracción conceptual para los intérpretes de las normas que tienen obligación de solucionar la problemática jurídica presente, y no la del pasado. Y en tercer lugar, la coherencia del normativismo también es falaz, pues elegir entre dos principios para advertir en uno la regla y en el otro la excepción, a partir de contextos sociales que se resisten a ser organizados, se torna un ejercicio valorativo fundamentalmente21.

En general, las constituciones, las leyes, los decretos, los reglamentos y las decisiones judiciales constituyen el fruto de las diferentes luchas y alianzas entre distintos actores sociales en su objetivo por arribar al monopolio jurídico del Estado. En esa tesitura, particularmente, las normas del DA derivan de un esquema procesal que remite a su validez, empero, igualmente, de presiones de tipo social y político que orientan su sentido. Por lo tanto, identificada la problemática, lo conducente es comenzar a avizorar soluciones factibles y sugerir propuestas.

Así, una comprensión adecuada del contexto de surgimiento e interpretación de las normas daría cuenta de nuevos elementos para una debida asimilación del DA y su función dentro de la sociedad. En tal cometido, el AED, en tanto opción de perspectiva analítica distinta de las tradicionales, puede permitirnos adelantar el camino22.

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III La relación entre el derecho administrativo y la ciencia económica

La relación existente entre el DA y la ciencia económica es susceptible de ser advertida a partir de dos circunstancias particulares: la primera radica en justificar los necesarios lazos de unión entre el DA y el resto de campos del conocimiento jurídico y no jurídico23; y la segunda consiste en conocer la esencia de...

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