La ampliación de la Unión Europea: Algunas lecciones derivadas del proyecto "Escenarios Europa 2010"

Introducción

La ampliación de la Unión Europea (UE) para incorporar a los países de Europa Central y Oriental (CEEC) es uno de los mayores desafíos políticos de la próxima década. Además, tendrá lugar en el contexto de un cambio tecnológico aún más rápido. Como indican los resultados del proyecto "Escenarios Europa 2010", emprendido por la Unidad de Estudios Prospectivos de la Comisión Europea (véase cuadro 1), este proceso deberá incluir algunos elementos más "blandos" de la agenda política para la ampliación de la UE, tales como valores, desigualdades, gobierno y estabilidad regional, además de los elementos "duros" más convencionales, como la adopción de los instrumentos legislativos de la Unión. Estos elementos "blandos" reflejan las experiencias específicas, políticas e históricas, de los CEEC, así como sus tradiciones, percepciones y símbolos. Tales factores afectan a los valores y expectativas sociales sobre las consecuencias de la incorporación a la UE. Además, los CEEC se encuentran inmersos en un proceso de transición política y económica, desde un sistema de economía centralizada y partido único que monopoliza el aparato del Estado, hacia marcos políticos más flexibles y responsables, basados en un gobierno elegido, capaz de dirigir el proceso de construcción de un consenso nacional. También tienen que enfrentarse a diversas amenazas contra la seguridad, como la difusión de las redes del crimen organizado, las tensiones raciales y el nacionalismo agresivo, así como gestionar los efectos de la globalización y del rápido progreso de las modernas tecnologías en sus sociedades.

La ampliación de la Unión Europea (UE) para incorporar a los países de Europa Central y Oriental (CEEC) es uno de los mayores desafíos políticos de la próxima década

El objetivo del proyecto "Escenarios Europa 2010" consiste en trazar cinco cuadros coherentes y plausibles del futuro de Europa. Los escenarios se construyeron basándose en un ejercicio colectivo en el que intervinieron más de 60 funcionarios de 15 direcciones generales de la Comisión Europea. Se tuvieron en cuenta muchos aspectos, como muestra la diversidad de temas abordados por los cinco grupos de trabajo iniciales: sistemas de gobierno e instituciones, cohesión social, adaptabilidad económica, ampliación de la UE y contexto internacional. El objetivo de los escenarios consiste en estimular el debate sobre el futuro de la UE. La Unidad de Estudios Prospectivos de la Comisión Europea publicará próximamente los resultados del proyecto "Escenarios Europa 2010".

Valores cambiantes

A medida que los CEEC evolucionan hacia modernas economías de mercado democráticas, construyen sistemas de valores colectivos específicos, basados en sus propias experiencias históricas y sociales, y en las necesidades y aspiraciones de sus sociedades. En el contexto del desarrollo económico y democrático, sería erróneo asumir que los CEEC simplemente seguirán -con un desfase en el tiempo- la misma trayectoria que han seguido las sociedades de Europa Occidental desde los años 50. Europa Occidental se caracteriza por una serie de valores y patrones de comportamiento social, y los CEEC añadirán sus propias experiencias y percepciones. Y, en ciertos casos, ello se traducirá en diferencias respecto a lo que ya existe en los actuales miembros de la UE.

En el escenario Mercados Triunfantes, Europa evoluciona hacia un modelo liberal de mercado, siguiendo el ejemplo de Estados Unidos, y mediante una drástica reducción del estado del bienestar, en particular de los sistemas de protección social y de los servicios sociales. La UE se centra en los aspectos económicos de la integración, especialmente en el Mercado Unico, y reduce sus políticas más costosas, la PAC y los fondos estructurales. En este escenario, la UE puede ampliarse muy rápidamente, porque la soberanía nacional no se ve amenazada por la integración política y sólo se ofrecen transferencias financieras limitadas a los países candidatos más pobres.

En el escenario Las Cien Flores se produce una importante crisis del sistema de gobierno en varios países (especialmente los mayores). Enfrentadas con sociedades que cambian rápidamente, las burocracias nacionales son incapaces de adaptarse y pierden contacto con la realidad de cada día. Los ciudadanos muestran una desconfianza creciente hacia las élites políticas y administrativas y se vuelven hacia el nivel local y comunitario, contribuyendo así a una mayor fragmentación política y económica de Europa. Debido a la crisis política, el proceso de ampliación se interrumpe, después de una primera ola de incorporaciones. La Unión ampliada es incapaz de desarrollar una política exterior y de seguridad coherente. Incapaz de exportar su estabilidad al exterior, la Unión se ve sometida a nuevas presiones de carácter no militar, como el crimen internacional, la contaminación del medio ambiente, la inmigración ilegal y el contrabando.

En el escenario Responsabilidades Compartidas, los gobiernos europeos deciden avanzar mediante profundas reformas del sector público a todos los niveles (local, regional, nacional y europeo), a fin de dimensionar las administraciones de acuerdo con los principios de transparencia, responsabilidad, descentralización y subsidiaridad. En el año 2010, la UE se ha ampliado, abarcando los CEEC, Chipre, Malta y dos países de la EFTA. La UE está dotada de una eficaz política exterior y de seguridad, y es capaz de establecer sólidas asociaciones políticas con sus vecinos sobre temas de interés común (por ejemplo, en el caso de Rusia, sobre la lucha contra el crimen organizado, la estabilización económica y la degradación del medio ambiente).

En el escenario Sociedades Creativas, después de masivas demostraciones de descontento público, una nueva élite roja/verde llega al poder en Europa Occidental y emprende una reforma radical de los sistemas de contabilidad, pensiones e impuestos, a fin de tener en cuenta las preocupaciones ecológicas y sociales. Los CEEC están perplejos ante los estándares sociales y ecológicos que impone la UE, lo que lleva a tensiones políticas y hace más lento el proceso de ampliación. La preocupación de la Unión por los problemas internos hace que subestime los temas de política internacional. La excesiva concentración en problemas a corto plazo conduce, a la larga, al fracaso del experimento de la Europa verde y social (aunque sólo sea por el desequilibrio demográfico con el resto del mundo).

El escenario Vecinos Turbulentos prevé un contexto regional inestable: La Unión Europea se enfrenta con un conflicto militar en su vecindad, y ha de dotarse rápidamente de una capacidad de defensa común. La política internacional y la seguridad interior absorben la mayor parte de la atención política y la Unión (dominada por sus miembros más grandes) juega un papel más "unilateral" y dominante respecto a sus vecinos. La situación de grave inestabilidad regional traza una clara línea de separación entre los CEEC más avanzados, que se convierten en miembros de la UE, y los países candidatos que quedan fuera, que se ven inmersos en una espiral de desarrollo socio-económico negativo y creciente inseguridad. Al adoptar una actitud estrictamente defensiva, la UE retrasa las reformas internas, socio-económicas y de los sistemas de gobierno, y no consigue remodelar el continente sobre bases nuevas y más cooperativas.

A medida que los CEEC evolucionan hacia modernas economías de mercado democráticas, construyen sistemas de valores colectivos específicos, basados en sus propias experiencias históricas y sociales, y en las necesidades y aspiraciones de sus sociedades

Las consecuencias de las divergencias en las raíces del cambio social se ilustran en los distintos escenarios construidos en el proyecto "Escenarios Europa 2010" (véase el cuadro 2). En el escenario Sociedades Creativas, la incapacidad de las estructuras establecidas para responder a los valores cambiantes y a las nuevas necesidades percibidas, desencadena el descontento popular y la reforma revolucionaria de las estructuras establecidas y de las políticas en toda Europa. A los CEEC, esta revolución roja/verde les parece un lujo incomprensible. El crecimiento sostenible y la abolición de la exclusión social contrasta con las palancas que mueven hacia el crecimiento económico, la ganancia personal y el consumismo, en las economías en transición. Mientras que la Europa Occidental comienza a abandonar el "consumismo de masas", en favor de una "personalización del consumidor", para muchos ciudadanos de los CEEC los productos estandarizados del consumismo de masas constituyen todavía una aspiración, ya que su consumo y la exhibición de sus marcas siguen siendo un símbolo de riqueza relativa.

Análogamente, la solidaridad social y los valores compartidos que llevan a una profunda reforma del sistema de gobierno en el escenario Responsabilidades Compartidas, contrastan con la actual escasez de confianza en los conciudadanos y en las autoridades, que se encuentra en muchos CEEC. Los valores compartidos también pueden parecer sospechosas reminiscencias de los sueños utópicos de comienzos del siglo XX, usurpados después por los regímenes comunistas represivos. Sin embargo, la seguridad social ofrecida por el Estado, en este escenario, probablemente responde a las preocupaciones de aquella parte de la sociedad que más lamenta la desaparición de la seguridad institucionalizada y del prestigio, basado en la ideología, del pasado comunista.

En contraste, la ganancia personal y el consumismo del escenario Mercados Triunfantes han aumentado en los CEEC durante el período de transición, y probablemente seguirán siendo fuertes motivaciones durante algún tiempo, con todas las tensiones que este modelo contiene. Análogamente, la fragmentación del escenario Las Cien Flores, acompañada por una fuerte desconfianza en el "sistema" (administración y políticos) y la preferencia por la autonomía de la comunidad, son características que pueden observarse en los CEEC. Este escenario prevé un fortalecimiento de las identidades regionales y la simultánea erosión del estado-nación tradicional, tendencias ambas que pueden encontrar partidarios entre las muchas minorías étnicas y culturales de los CEEC. Pero otro aspecto de la tendencia hacia un mayor localismo sería la fragmentación social, en el sentido de una intolerancia pública hacia el comportamiento "anormal" o la "impureza étnica". El desarrollo de la aceptación pública de las políticas de seguridad represivas o de la intolerancia institucionalizada apunta hacia el escenario Vecinos Turbulentos, en el que la seguridad exterior e interior es inestable en toda Europa.

Cada uno de los escenarios subraya diferentes aspectos que influirán en el proceso de integración de los CEEC, indicando que el éxito de la ampliación no radicará solamente en el desarrollo económico, sino también en un proceso de cambio de valores.

Cada uno de los escenarios subraya diferentes aspectos que influirán en el proceso de integración de los CEEC, indicando que el éxito de la ampliación no radicará solamente en el desarrollo económico, sino también en un proceso de cambio de valores.

La incertidumbre del sistema de gobierno

Uno de los principales desafíos de la ampliación se encuentra en la capacidad institucional y en el sistema de gobierno de la Unión ampliada, desafío que cobra mayor importancia porque muchos de los estados miembros de la UE están experimentando una crisis de sus sistemas de gobierno. La construcción de sistemas de buen gobierno en la UE ampliada depende de un enfoque concertado de la reforma de las burocracias europeas (a diferentes niveles) para adaptarlas a las nuevas circunstancias.

En los CEEC, el principal desafío consiste en establecer sistemas de gobierno eficaces a todos los niveles. Todos los países candidatos han realizado reformas descentralizadoras en los últimos años, pero estos esfuerzos han tenido que enfrentarse a una fuerte tradición centralista y, a veces, se han podido considerar como opuestos al proceso de reconstrucción del Estado. Como indican los escenarios, se podría desatar en Europa una crisis de confianza, por diferentes vías. Por ejemplo, en el escenario Las Cien Flores se produce una erosión de la legitimidad política en algunos estados de la Europa de los 15, con bajo índice de participación en las elecciones, desconfianza pública en los procesos políticos y falta de capacidad para dirigir la reforma.

En el escenario Las Cien Flores (y, hasta cierto punto, también en los escenarios Mercados Triunfantes y Sociedades Creativas), el Estado pierde su capacidad para mantener el imperio de la Ley (tanto en los actuales miembros de la UE como en los países candidatos). Esto abre el camino hacia una creciente inestabilidad regional y a una rápida difusión de amenazas "blandas" para la seguridad: desastres ecológicos, tráfico y contrabando de armas, drogas y personas. Para el año 2010 sería posible que el crimen internacional ejerciese el liderazgo político (directa o indirectamente) en varias regiones o estados de la Unión y en su vecindad inmediata. En contraste, el escenario Responsabilidades Compartidas, en el que tiene lugar una reforma con éxito de los sistemas de gobierno, indica que la coordinación internacional de las políticas industriales y educativas induce un crecimiento económico dinámico, poniendo en juego todo el potencial de las TIC. En un contexto cada vez más globalizado, la búsqueda de nuevos modelos de gobierno internacionales adquiere la mayor importancia. Hay varios temas que sólo se pueden abordar a este nivel, por ejemplo, el medio ambiente, la privacidad y la seguridad en Internet, el control de los organismos modificados genéticamente, la estabilidad regional y las desigualdades crecientes. Pero, a medida que aumenta la importancia de la cooperación internacional, ésta no puede basarse en instituciones europeas o nacionales debilitadas. Para que progresen los proyectos internacionales, es necesario negociar con sistemas políticos fuertes y estables y evitar los conflictos derivados que son inherentes a los regímenes de crecimiento desequilibrado. Por estas razones, la construcción de capacidades institucionales en las economías en transición preocupa a toda Europa, con objeto de garantizar que pueden aplicar eficazmente la legislación de la UE, así como los nuevos reglamentos que puedan implantarse a nivel internacional; y también que estas medidas sean aceptadas por el público en general.

Seguridad "blanda": estabilidad de exportación o inestabilidad de importación

El final de la Guerra Fría cambió drásticamente el paisaje estratégico de Europa y con él la naturaleza y el origen de las amenazas a la seguridad. La amenaza de guerras organizadas entre estados ha sido en gran parte sustituida por la de las luchas por el poder en el interior de los países, a menudo por motivos raciales.

Las antiguas amenazas para la seguridad, procedentes del exterior, han sido sustituidas por problemas internos, como las luchas raciales, el contrabando, el crimen organizado, el terrorismo, etc.

Mientras tanto, el crimen organizado constituye una amenaza creciente para la estabilidad en toda Europa, desde el contrabando de mercancías (drogas, cigarrillos, objetos peligrosos tales como residuos nucleares, armas, etc.) al contrabando de seres humanos y ciertas formas de terrorismo. Los fenómenos mundiales, como el uso creciente de Internet, las finanzas internacionales, la mayor libertad de comunicación y para viajar, y el acceso a tecnologías sofisticadas, pueden permitir que las redes del crimen organizado actúen con relativa impunidad. El entorno económico y político, rápidamente cambiante, y la aún relativamente frágil situación institucional implican que algunos CEEC estén sometidos a mayores peligros derivados del terrorismo, la drogodependencia, la guerra y la piratería de la información, la violación de los derechos de propiedad intelectual (como la captación y comercio ilegal de datos) o las inversiones poco claras en activos estatales privatizados.

En el escenario Mercados Triunfantes, la integración económica de muchos países de la región y las perspectivas de un mercado libre entre la Unión ampliada y Rusia favorecen las relaciones pacíficas en Europa. Sin embargo, la falta de voluntad política y la ausencia de un marco político fuerte llevarán a la aparición de ciertas amenazas para la seguridad, en torno al año 2010. En el escenario Responsabilidades Compartidas, la voluntad política y las perspectivas ofrecen una mayor estabilidad. En este escenario, la UE establece "asociaciones" con los países vecinos de la Unión ampliada, para abordar los problemas de seguridad "blanda". En el escenario Las Cien Flores, la fragmentación y la erosión del estado-nación conducen a una inestabilidad difusa y generalizada, en la que las identidades regionales reafirmadas dan lugar a estallidos de violencia ocasionales, a menudo de origen racial. En el escenario Sociedades Creativas, la UE, mirándose a sí misma y absorbida por el celo revolucionario, fracasa en el intento de establecer una cooperación política y económica estable con los países vecinos. En el escenario Vecinos Turbulentos, la UE no consigue detener la marea creciente de inestabilidad y tensión y ha de recurrir a la acción militar para restaurar la paz.

Las implicaciones políticas apuntan hacia la necesidad de una cooperación estructural, para fortalecer la estabilidad entre la actual UE, los países en vías de incorporación y otros terceros países: por ejemplo, el pacto con los CEEC sobre el crimen organizado o la estrategia común de la UE sobre Rusia

Las implicaciones políticas apuntan hacia la necesidad de una cooperación estructural, para fortalecer la estabilidad entre la actual UE, los países en vías de incorporación y otros terceros países: por ejemplo, el pacto con los CEEC sobre el crimen organizado o la estrategia común de la UE sobre Rusia. Las iniciativas transfronterizas entre regiones (las EuroRegiones) para mejorar las perspectivas económicas, la interacción social y la cooperación, son también importantes para conseguir la estabilidad, como también lo son los acuerdos bilaterales específicos (por ejemplo, entre aduanas, policías de fronteras o ministerios del Interior).

Los riesgos de un enfoque "técnico" de la ampliación

Desde 1997, el proceso de incorporación de los actuales países candidatos a la UE está dominado por la obligación de asumir el "acquis" (el conjunto de la legislación, los procedimientos, los compromisos políticos y los objetivos de la Unión). Este enfoque, aunque necesario, omite dimensiones complementarias importantes de la ampliación. Parece importante desarrollar áreas que hoy se caracterizan por un "acquis" débil, difuso o en evolución. Por ejemplo, allí donde las poblaciones se han visto más afectadas por la transición desde una economía estatal a una economía de mercado, puede haberse producido una pérdida de confianza en la capacidad y el compromiso del Estado para mejorar las condiciones sociales y, por tanto, una desilusión respecto al desarrollo democrático. Este es el reverso de la ampliación "rápida y flexible", como se plantea en el escenario Mercados Triunfantes. La tendencia, ya visible en los CEEC, hacia mayores desigualdades regionales y socio-económicas puede aumentar la fragmentación, tal como aparece en el escenario Las Cien Flores. Por otra parte, la inestabilidad que se refleja en el escenario Vecinos Turbulentos puede ser el precio que se paga por ignorar la dimensión geo-política de la ampliación, en particular respecto a las regiones de las nuevas fronteras meridional y oriental de la UE ampliada. Al ampliarse, la Unión, que es el protagonista principal de una vasta región del planeta, que se extiende desde el cabo Norte al Sahara y desde el Atlántico a los Urales, tendrá que prestar apoyo a la transición de estos "vecinos" hacia un fuerte bloque de economías de mercado democráticas.

Cómo evitar el dilema "dentro-fuera"

La cuestión más importante para la UE es, probablemente, dónde debe detenerse la ampliación. La presión para ampliar el número de miembros no es necesariamente positiva. Quizás no sea bueno aceptar miembros que no estén preparados para la incorporación o que no comprendan plenamente las exigencias que comporta (como la necesidad de compartir una serie de valores políticos, sociales o ecológicos). En su lugar, algunos países vecinos de la UE podrían sentirse satisfechos con una cooperación específica, más que con los derechos y deberes que conlleva el ser miembro de pleno derecho.

La presión para ampliar el número de miembros no es necesariamente positiva. Para algunos países vecinos de la UE, los acuerdos de cooperación específicos pueden ser más adecuados que los derechos y deberes que conlleva el ser miembro de pleno derecho

Una "política de vecindad", que sea más amplia y coherente y esté mejor dotada que en la actualidad, puede ser una alternativa para el futuro. El escenario Sociedades Creativas presenta una plataforma política que abarca todo el continente, "desde Rusia al norte de Africa", y que incluye un área de libre comercio y políticas relacionadas, que van desde la ciencia y la tecnología hasta el transporte, la energía y los programas de intercambio. Este asociación pan-europea sería un modo de resolver el "dilema dentro-fuera", en especial proporcionando a la UE límites graduales, en lugar de una demarcación rígida.

Conclusión

Los argumentos presentados en este artículo, basados en el trabajo del proyecto "Escenarios Europa 2010", son provisionales y aún queda mucho por hacer para profundizar en las reflexiones sobre el futuro de la Unión ampliada y consolidar las ideas. Además, el objetivo expreso de los escenarios no consiste en proporcionar conclusiones y recomendaciones firmes, sino en servir de estímulo para la discusión, tanto en el seno de la Comisión como fuera de ella.

En conjunto, las apreciaciones se basan en el proceso de construcción de los escenarios. Asimismo, la ampliación no se puede aislar de otros desarrollos más amplios. El Este y el Oeste están sometidos a las mismas tendencias: globalización, envejecimiento demográfico, presiones medioambientales, progreso tecnológico rápido, valores cambiantes y extensión del crimen organizado. El proceso de ampliación está también afectado por estas tendencias y las consecuencias alterarán la forma y la naturaleza de toda Europa.

Los escenarios advierten que el cambio tecnológico puede ser un amplificador importante de los procesos políticos y sociales subyacentes, especialmente en los casos en los que hay una ruptura de los sistemas tradicionales de gobierno

Por ejemplo, los escenarios advierten que el cambio tecnológico puede ser un amplificador importante de los procesos políticos y sociales subyacentes. Especialmente en los casos en los que hay una ruptura de los sistemas tradicionales de gobierno, la gente puede encontrar vías alternativas para expresar sus opiniones, o para escapar de la política nacional y embarcarse en actividades de carácter local o basadas en intereses. Estas alternativas se ven claramente favorecidas por el creciente uso de Internet como instrumento de organización política. Pero las redes de TIC pueden también contribuir a la desintegración social y política, socavar la transparencia y la accesibilidad de la vida pública o incluso ser correa de transmisión del crimen organizado.

El papel de las nuevas tecnologías como motor del cambio refuerza, pues, el aserto de que el éxito de la ampliación y de una Europa estable y libre exige que se preste atención política a los "factores blandos", junto con las exigencias técnicas y económicas de la ampliación.

Por otra parte, los sistemas de valores jugarán un papel importante en la aceptación de las exigencias que conlleva el ser miembro de la UE, por parte de los ciudadanos de los CEEC. Es necesario acomodar y reconocer la legitimidad de los valores alternativos, aunque dentro de un marco general de derechos y libertades básicos, democracia, imperio de la ley y tolerancia y respeto frente a otros países y otras gentes. La sensibilidad es esencial: una ampliación excesivamente dominada por consideraciones económicas correría el riesgo de ignorar elementos importantes de otras ampliaciones anteriores (por ejemplo, los presupuestos del estado del bienestar, el imperio de la ley, administraciones fiables y eficaces). Esto es tanto más importante cuanto que las necesidades y aspiraciones de estos países (emancipación de la mujer, participación activa en el proceso político, comportamiento social no tradicional o multiculturalismo) pueden no satisfacerse con los marcos políticos implícitos de la UE.

Palabras clave

ampliación, escenarios futuros, valores, sistemas de gobierno

Referencia

Comisión Europea, Unidad de Estudios Prospectivos (Bertrand, G., Michalski, A,. y Pench, L.,), Escenarios Europa 2010: Cinco posibles futuros para Europa. Documento de trabajo en preparación.

Contactos

Anna Michalski, Unidad de Estudios Prospectivos

Tel.: +32 229 534 47, fax: +32 229 592 223, correo electrónico: Anna.Michalski@CDP.cec.be

Gilles Bertrand, Unidad de Estudios Prospectivos

Tel.: +32 229 555 12, fax: +32 229 592 223, correo electrónico: Gilles.Bertrand@CDP.cec.be

Sobre los autores

Anna Michalski es coordinadora de proyectos en la Unidad de Estudios Prospectivos de la Comisión Europea. Estudió Ciencias Políticas en el Colegio de Europa y obtuvo el grado de doctor en la London School of Economics con una tesis sobre Dinamarca y la integración europea. Ha trabajado como investigadora ayudante en el Programa Europeo del Royal Institute of International Affairs de Londres. Se incorporó a la Unidad de Estudios Prospectivos en 1996 para coordinar proyectos sobre la ampliación de la UE y la Europa Central y Oriental, tales como "Las implicaciones a largo plazo de la ampliación de la UE: la naturaleza de la nueva frontera", y "Gobiernos regionales en Europa Central y Oriental".

Gilles Bertrand es coordinador de proyectos en la Unidad de Estudios Prospectivos de la Comisión Europea desde marzo de 1995. Sus principales áreas de interés son la política internacional, especialmente de los países de Europa Central y Oriental, las relaciones de la UE con Africa, y la reforma de las instituciones (tratado de Amsterdam). Desde finales de 1996 ha coordinado el proyecto "Escenarios Europa 2010". Estudió en el Instituto de Ciencias Políticas de París y se graduó en la Escuela de Ciencias Empresariales ESSEC de Francia.

The IPTS Report, is the refereed techno-economic journal of the IPTS,edited by D. Kyriakou, published monthly in English, French, German and Spanish.