Alteración de lindes. Fórmulas de protección administrativa
| Autor | Pedro Rodríguex López |
| Cargo del Autor | Coordinador del Área de Control y Regulación del Mercado en el Comisionado para el Mercado de Tabacos. |
Hemos determinado la necesidad de analizar esta parte de la protección del patrimonio de las Administraciones Públicas fuera del capítulo anterior, pues supone unas posibilidades específicas que es necesario analizar con detenimiento. Para la defensa de su patrimonio1950, las Administraciones públicas tendrán las siguientes facultades y prerrogativas (art. 41.1 LPAP):
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Investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente pertenezcan a su patrimonio1951.
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Deslindar en vía administrativa los inmuebles de su titularidad.
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Recuperar de oficio la posesión indebidamente perdida sobre sus bienes y derechos.
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Desahuciar en vía administrativa a los poseedores de los inmuebles demaniales, una vez extinguido el título que amparaba la tenencia.
Cuando la Administración ha deslindado es cuando se puede cometer el delito del que vamos a tratar. No obstante, necesitamos dar una visión general de los distintos modos de proteger el patrimonio que tiene la citada Administración, pues, teniendo en cuenta el principio de intervención mínima que rige el Derecho Penal, el delito de alteración de lindes debería quedar restringido a supuestos muy concretos.
Además, este delito nos permite analizar con un poco de detenimiento los instrumentos de protección que tiene la Administración respecto de su patrimonio.
Tal como ha venido haciendo la normativa precedente en materia de bienes patrimoniales y de dominio público, la LPAP consagra la facultad de las Administraciones de investigar la titularidad de sus bienes o derechos cuando no les conste indubitablemente la propiedad sobre los mismos1952. Así, la potestad de investigación alude a la facultad de la Administración para iniciar una investigación dirigida a determinar si un determinado bien es o no de su propiedad cuando existen dudas sobre la misma1953.
Como ya hemos visto1954, y de forma similar a lo que preveía el art. 9 de la LPE, las Administraciones públicas tienen la facultad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de determinar la titularidad de los mismos cuando ésta no les conste de modo cierto (art. 45 LPAP)1955.
La potestad de investigación se configura así, más que como una potestad genérica que pueda proyectarse sobre cualquier bien de titularidad indeterminada, como una potestad de ámbito más restringido que deriva siempre de una presunción de dominio. En consecuencia, si el presupuesto de hecho de la actuación investigadora viene constituido, de un lado, por la indeterminación subjetiva de la titularidad del bien y, de otra, por la presunción de la titularidad administrativa, el resultado de la misma dará lugar a la determinación subjetiva de dicha titularidad, y no simplemente a una declaración posesoria o de tenencia efectiva. Como ha puesto de relieve la doctrina, este penetrante alcance de la potestad investigadora resulta paradójico cuando se contrasta con el deslinde, pues la posibilidad de determinar la propiedad por medio de una investigación llevada a cabo a través de los exclusivos criterios de la Administración no deja de resultar contradictoria cuando se compara con la mera declaración de la posesión administrativa que, como veremos, deriva del deslinde, siendo éste un procedimiento más complejo y garantista que el de la investigación. Con ello, el contenido sustantiva de la resolución que pone fin a la actividad investigadora extralimita los efectos propios del deslinde y de la recuperación de oficio, limitados a reivindicar el estado posesorio, por cuanto la investigación permite que la Administración se atribuya, con efectos constitutivos, la titularidad de unos bienes, con la consiguiente inclusión de los mismos en el los inventarias administrativos correspondientes y en el Registro de la Propiedad (art. 47.d) de la LPAP). De ello se deduce que la consecuencia jurídica del ejercicio de la potestad de investigación no se traduce en una simple constatación de una situación de hecho, como pudiera desprenderse del sentido etimológico del término investigación, sino en una reivindicación del dominio que declara la individualización y titularidad de los bienes investigados con efectos constitutivos1956.
Respecto de los bienes y derechos que presumiblemente sean de la titularidad de la Administración General del Estado, el órgano competente para acordar la incoación del procedimiento de investigación y resolver el mismo será el Director General del Patrimonio del Estado (art. 46.1 LPAP). Cuando se trate de bienes presuntamente pertenecientes al patrimonio de los organismos públicos dependientes de la Administración General del Estado o vinculados a ella, las referidas competencias corresponderán a sus presidentes o directores (art. 46.2 LPAP).
No obstante, no será necesario tramitar el procedimiento de investigación cuando con motivo de concentraciones parcelarias se asignen a la Administración General del Estado fincas de reemplazo carentes de titular. El acto o acuerdo de asignación constituirá título suficiente para la toma de posesión e inscripción de las mismas a favor de la Administración (art. 49 LPAP).
Una vez incoado el procedimiento pueden adoptarse medidas cautelares (arts. 42 LPAP y 72 de la LRJAPPAC); que deben reconducirse, como todas, a asegurar la efectividad de la resolución que ponga fin al procedimiento. En nuestro caso, parece claro que el elenco de posibilidades, y su intensidad, en el que pueden moverse las medidas cautelares ha de ser el suficientemente amplio para garantizar la eficacia real de la eventual declaración de la titularidad pública de un bien o derecho (con las consecuencias añadidas que entraña la misma, en los términos del artículo 47.d), precisamente porque para iniciar el procedimiento es imprescindible, al menos, que conste la posibilidad, verosímil, del carácter público del bien o derecho1957.
Cabe precisar que la competencia de la jurisdicción ordinaria sobre las cuestiones sustantivas del expediente de investigación que tengan de naturaleza civil (en los términos que sientan los arts. 41.2 y 43 de la LPAP y 31 del RPE), comprende, en principio, tanto a la declaración de la titularidad del bien como cualquier otro contenido conexo o complementario a dicha declaración. No obstante, la competencia de la jurisdicción civil debe entenderse normalmente referida, en estos supuestos, a las cuestiones sobre el nudo dominio, puesto que las cuestiones posesorias se ventilarán, tras la investigación, en el marco del subsiguiente ejercicio de la potestad administrativa de deslinde o, sobre todo, de recuperación de oficio, como técnicas de reintegro de aquella suerte a las que implícitamente se refiere el art. 47.d) de la LPAP, cuyo ejercicio determina la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa (siempre que no se discuta la titularidad dominical, o la posesión de bienes patrimoniales por más de un año, pues en estos casos la competencia declarativa para resolver la cuestión suscitada por la recuperación de oficio también es del orden civil ex art. 41.2 y 55.3 de la LPAP1958.
La norma establece que, reglamentariamente se regulará el procedimiento que ha de seguirse para la investigación de los bienes y derechos (art. 47 LPAP). El procedimiento para el ejercicio de la potestad de investigación estaba contemplado, en relación a los bienes y derechos patrimoniales del Estado, en los arts. 16 a 31 del RPE, que han entenderse vigentes en la medida en no se opongan a las previsiones de la LPAP y no se produzca el desarrollo reglamentario del art. 47 de la misma1959. Así, dicho procedimiento estará sujeto a las siguientes normas:
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El procedimiento se iniciará de oficio, por iniciativa propia o por denuncia de particulares1960. En el caso de denuncia, la Dirección General del Patrimonio del Estado resolverá sobre su admisibilidad y ordenará, en su caso, el inicio del procedimiento de investigación.
De esta forma, el ejercicio de la acción investigadora podrá acordarse (art. 17 RPE):
En el fondo se pretendía, en el momento de aprobar dicha norma, evitar que las relaciones entre particulares afectasen a la buena marcha de la Administración. En estos momentos se ha pretendido poner el acento en la defensa del Patrimonio sobre los abusos de los particulares, por eso se construye una investigación sin carga para el denunciante.
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) De oficio, por la Dirección General del Patrimonio del Estado a excitación, en su caso, de sus servicios provinciales o de otros órganos de la Administración que, a virtud de la cooperación debida, pongan en conocimiento de aquel Centro directivo los hechos, actos o circunstancias que sirvan de base al ejercicio de dicha acción.
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) Por la denuncia de particulares, formulada con arreglo a lo que se dispone en el artículo siguiente.
Para que se ejercite la acción investigadora a instancia de un particular es preciso que el mismo anticipe el importe de los gastos necesarios para comprobar la denuncia, depositando en la Caja General de Depósitos o en sus sucursales la cantidad que el Jefe de la Sección del Patrimonio en la provincia respectiva considere necesaria al efecto, y que no será menor de 500 pesetas ni excederá de 5000. Sin esta garantía se tendrá por no presentada la denuncia, pero constituida aquélla se tramitará ésta, quedando la Administración obligada a presentar al denunciante cuenta de los gastos ocasionados y a devolverle, en su caso, el sobrante. Contra los acuerdos de los Jefes de Sección fijando dicha garantía podrán recurrir los interesados en alzada ante la Dirección General del Patrimonio del Estado, dentro del plazo de quince días, y este Centro directivo, dentro de otro plazo igual, resolverá en definitiva lo que proceda...
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