El derecho alimentario en el ámbito de la política alimentaria y nutricional
| Autor | P. S. Gray |
| Cargo | Consejero, Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas |
| Páginas | 12-18 |
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Texto de la ponencia presentada por el autor en el curso de The First European Conference on Food and Nutrítion Policy, Budapest, octubre de 1990 (traducido por Luís González Vaqué). Las opiniones expresadas en este informe son de la exclusiva responsabilidad del autor.
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El principal objetivo de la acción gubernamental en el ámbito de la política alimentaría y nutricional (cuyos diversos «componentes» tuve, en su día ocasión de definir) 1 es procurar una alimentación adecuada, sana y segura para toda la población. Esta política está integrada por: - medidas agrícolas, pesqueras y comerciales para asegurar el suministro de alimentos; - política de precios y subsidios al consumo; - medidas, jurídicas o no, relativas al contenido, composición y calidad de los alimentos; - educación e información a cargo de los orga nismos públicos; e - investigación patrocinada por el Estado. En este contexto, el presente informe se refiere a la función que deben desempeñar las medidas de naturaleza jurídica relativas a la política nutricional y, en especial, al enfoque adoptado al respecto en el seno de la Comunidad Europea.
El Derecho -como se sabe- tiene como objetivo permitir que la sociedad funcione sin una con-flictividad declarada. Las normas jurídicas limitan de algún modo la libertad de acción de los individuos y de las personas jurídicas y, en una sociedad desarrollada, sólo pueden justificarse en tanto en cuanto son necesarias para la protección de otros miembros de la sociedad y entrañan un neto beneficio para esa sociedad en su conjunto. Cuando es preciso limitar esta libertad de acción, y se imponen ciertas obligaciones para el público mediante la promulgación y aplicación de disposiciones legales, es necesario analizar si los objetivos previstos pueden lograrse de una forma menos restrictiva o, incluso, si es preciso planteárselos en absoluto.
En la Edad Media, y hasta la revolución industrial, la población era en su mayor parte analfabeta y el empleo de etiquetas para los alimentos hubiera sido prácticamente inútil. Los alimentos no eran objeto de ningún tipo de tratamiento y, en gran parte, eran consumidos localmente, de modo que los consumidores podían reconocer por sí mismos sus características cualitativas y sabían perfectamente qué se hacía, y qué se producía, en las granjas, o en el cercano molino... Por aquel entonces el Derecho alimentario se ocupaba de los pesos y medidas, y de la «calidad» de los productos, aunque en este contexto se tendía más a la protección de los usos y costumbres de los diversos gremios y corporaciones, que a la de los consumidores. Sin embargo, con el desarrollo de la sociedad urbana y la industrialización de la producción alimentaría se hizo necesario optar por un nuevo enfoque, más sistemático, por lo que se refiere al Derecho alimentario. A mediados del siglo pasado el incremento de la adulteración de los alimentos empezó a convertirse en un serio problema. Era frecuente el «aguado» de la cerveza o de la leche, e incluso se llegó a utilizar serrín o arena para «extender» los alimentos, aunque se usaban también otros adulterantes más siniestros como el cobre, plomo, mercurio y hasta compuestos del arsénico, cuyo empleo como colorantes en diversos productos alimenticios se hizo tan común, que, en el Reino Unido, en 1850, se decidió crear un comité para investigar todos estos fraudes. En 1860, se promulgó en ese país la Food and Drink Act, en la que se tipificaba como delito la venta de alimentos que contuvieran sustancias peligrosas para la salud. El gran problema era, entonces como ahora, la aplicación de esta legislación y, en especial, el que, debido a la falta de analistas oficiales suficientemente calificados, la ley no era eficaz como se había esperado. La británica Food and Drugs Act de 1875 estableció por primera vez que «[...] nadie podrá vender de modo que se perjudique al comprador un producto alimenticio que no sea de la naturaleza, sustancia o calidad que ese comprador demanda [...]». El mismo año se fundó la Society of Public Analysts, lo que constituyó una trascendental contribución a fin de asegurar un número suficiente de analistas cualificados para aplicar la ley.
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El moderno desarrollo del Derecho alimentario se ha producido en estrecha relación con las Ciencias de la alimentación. La utilización de conservadores químicos en los alimentos ha constituido desde siempre un motivo de preocupación para los científicos y, en este sentido, en junio de 1923, en el curso de la cuarta reunión de la International Union of the Puré and Applied Chemistry, celebrada en Cambridge, también en el Reino Unido, se hizo público un informe relativo a su empleo en los productos alimenticios. En él se afirmaba que «[...] la tendencia de la opinión pública y científica se orienta en la actualidad hacia la total eliminación de la utilización de conservadores químicos en los alimentos 2. Esta «tendencia» ha inspirado al moderno Derecho alimentario, cuyo objetivo es limitar la adición de sustancias no alimenticias 3 o aditivos en los alimentos a lo que sea «tecnológicamente necesario y [...] seguro». La restricción que la legislación alimentaría impone a los productores por lo que se refiere al empleo de aditivos es aceptada general y pacíficamente a los efectos de la seguridad de los alimentos, y se aplica de forma rigurosa. En el ámbito de la Directiva «marco» relativa a los aditivos 4 se exige a la Comisión de las Comunidades Europeas que consulte al Comité Científico para la Alimentación Humana (CCAH) sobre todas las medidas que puedan tener un efecto en la salud pública. El CCAH fue creado en 1974 5 y ha ido consolidando su reputación gracias a sus dictámenes, a la vez que acumulaba un considerable conjunto de información, a partir de la experiencia y conocimientos toxicológicos y nutricionales disponibles en Europa. Inicialmente, el enfoque de la Comisión en este campo del Derecho alimentario se basó en el concepto de que la diversidad de las legislaciones nacionales hacía necesaria la adopción de disposiciones comunitarias de armonización a fin de asegurar la libre circulación de mercancías. Durante muchos años la legislación alimentaría de la Comunidad fue elaborándose de acuerdo con esta concepción, condicionada por dicho enfoque, y según el procedimiento previsto en el artículo 100 del Trabajo CEE, que tenía el inconveniente de imponer que las correspondientes disposiciones se adoptaran por unanimidad. El progreso fue lento y, después de algunas sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE), la primera de las cuales fue la dictada, en 1975, en el caso sekt 6, seguida por la relativa al «famoso» caso del Cassis de Dijon 7, en 1979, la Comisión modificó su postura, con el que se ha dado en llamar «nuevo enfoque» sobre la legislación alimentaria. En su «comunicación» de 8 de noviembre de 1985 8, la Comisión reconoció que debía revisar el «sistema» que se había empleado, hasta esa fecha, para seleccionar las materias objeto de esta legislación, y distinguir:
- entre, «por un lado, las materias que, por su naturaleza, pueden continuar siendo objeto de le gislación y, por otro, aquéllas que, por sus caracte rísticas, no necesitan regulación [...]» (párrafo 7). De modo que la legislación comunitaria relativa a los alimentos se limitase a: «[...] las disposiciones justificadas por la necesidad de:
- proteger la salud pública;
- facilitar a los consumidores información y pro tección en materias distintas a la salud y asegurar la lealtad del comercio;
- proceder a los necesarios...
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