Agencias europeas de justicia penal y aplicación compartida (Eurojust y Fiscalía Europea)
| Autor | Michiel Luchtman/John Vervaele |
| Cargo | Profesor Adjunto (Associate Professor) en el Willem Pompe Institute for Criminal Law and Criminology y en el Utrecht Centre for Regulation and Enforcement in Europe (RENFORCE)/Catedrático de Derecho penal económico y europeo en la Facultad de Derecho de Utrecht Catedrático de Derecho penal europeo en el Colegio de Europa / Brujas |
| Páginas | 385-432 |
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Las agencias europeas están desempeñando un papel cada vez más relevante en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ). La Escuela Europea de Policía (CEPOL), la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA), el Instituto Europeo de la Igualdad de Género (EIGF), el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT), la Agencia para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud (UE-Lisa), Europol, Eurojust, la Agencia de Derechos Fundamentales (FRA) y el Servicio de Acción Exterior (SEAE), que incluye el Centro de Situación Común de la UE (SITCEN), son los nuevos jugadores en el campo y funcionan incluso como una red de Justicia y Asuntos de Interior (JAI)2. Esta red propone nuevas medidas y acciones concretas, tanto en relación a su cooperación como a su funcionamiento en el ELSJ y tienen obligaciones de información ante la Comisión Permanente de Cooperación Operativa en materia de Seguridad Interior (COSI). En 2011, presentaron al COSI un informe final sobre la intensificación de la cooperación entre los organismos de justicia e interior y un marcador (scoreboard) final sobre la cooperación JAI3. En comparación con las clásicas agencias de la UE en el ámbito del mercado interior, las agencias ELSJ, también denominadas Agencias de Justicia y Asuntos de Interior (la denominación del tercer pilar JAI del Tratado de Maastricht), seguramente tendrán menos competencias normativas y más operativas. Asimismo, y como característica distintiva, su actividad operativa está fuertemente interrelacionada con las comunidades nacionales encargadas de hacer cumplir la ley.
Si nos centramos en la dimensión penal y en la cooperación judicial en el ELSJ, podemos limitar nuestro análisis a Eurojust y a la propues-
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ta de Fiscalía europea4. No hay duda de que el diseño supranacional de estas agencias judiciales europeas, incluso si dispusieran de facultades de investigación de ámbito europeo en el territorio europeo común del ELSJ, todavía tendría que integrarse en los sistemas de justicia nacionales. Son múltiples las razones de este diseño de aplicación compartida. En la justicia penal, el enjuiciamiento constituye una competencia exclusiva de los Estados miembros. Esto significa que las persecuciones y enjuiciamientos son nacionales. Los esfuerzos de investigación y persecución de las agencias europeas tienen como destino final obtener pruebas penales para los procedimientos nacionales. Además, durante las investigaciones, las autoridades judiciales europeas tienen que interactuar en todo momento con las autoridades nacionales encargadas de las investigaciones a través del intercambio de información, la división del trabajo, la realización de actos conjuntos de investigación, la necesidad de obtener una autorización previa de las medidas coercitivas, etcétera.
Sin embargo, se plantean una serie de cuestiones. ¿Cómo se debe diseñar y utilizar la aplicación compartida en la dimensión penal del ELSJ para alcanzar los objetivos del ELSJ? ¿Cuál es la importancia de la territorialidad europea? ¿En qué medida se ha de armonizar la aplicación nacional de la justicia penal con el fin de alcanzar estándares equivalentes y valores fundamentales? ¿Qué competencias están a disposición de los miembros nacionales de Eurojust o de los fiscales delegados, las competencias europeas, las nacionales, o una combinación de ambas? ¿Qué significa esto para el ejercicio de los derechos humanos en el territorio transnacional? ¿Están definidos a nivel europeo o a nivel nacional? ¿Existe una responsabilidad conjunta de los Estados miembros y de la UE a la hora de garantizar el derecho de defensa y el derecho a un juicio justo durante la investigación anterior al juicio? ¿Quién es competente para la revisión
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judicial ex-ante y ex-post? ¿Qué significa esto para la admisibilidad de las pruebas recopiladas?
En este artículo vamos a responder estas preguntas desde el punto de vista de un viejo debate del Derecho penal. Desde la época de la Ilustración y la aparición del Estado-nación, este último es considerado como el principal vehículo para la administración de la justicia penal en un determinado territorio y sobre un cierto grupo de personas. Los Estados poseen las competencias para definir el marco legal y las reglas de funcionamiento de la sociedad, para hacer cumplir esas normas y para juzgar a los ciudadanos en caso de incumplimiento. Esta triple jurisdicción incluye el monopolio del Estado-nación sobre el uso del poder, incluído el poder de castigar (ius puniendi). Los actores estatales no pueden ejercer este poder de manera arbitraria. Sus acciones deben tener una base jurídica apropiada en la ley, respetar la separación de poderes, la independencia judicial, así como los derechos y libertades fundamentales. De esa manera, el Estado-nación garantiza la libertad, la igualdad y la seguridad de sus ciudadanos. Este esquema básico refleja la esencia misma del Estado de Derecho (o Rechtstaat).
En consecuencia, es la ley y solo la ley la que puede definir las infracciones penales y las sanciones5, de manera que las acusaciones por las infracciones penales cometidas con posterioridad sólo pueden ser enjuiciadas por un juez establecido por la ley, que a su vez debe seguir los procedimientos previamente establecidos que respeten los derechos de defensa (nullum judicium sine lege)6. Las pruebas necesarias para respaldar esas acusaciones no pueden ser practicadas si las medidas de investigación (registros domiciliarios, etc.) infringen la privacidad de la persona y
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carecen de un fundamento jurídico adecuado7. Así, el imperio de la ley (o «legalidad», en su interpretación más estricta)8 ofrece garantías contra una persecución, una condena y un castigo arbitrario, mediante la reducción de la discreción del poder ejecutivo (y del judicial).
La cuestión que se plantea consiste en saber cómo este esquema básico de la doctrina del Derecho penal influye en la noción de aplicación compartida, y cómo a su vez ella misma es influenciada por esta noción. En el marco del Estado-nación, la ley cumple sus funciones abordando tres dimensiones diferentes. En primer lugar, hay una dimensión sustantiva que exige que la ley sea lo suficientemente precisa en cuanto a su contenido; debe ser lo suficientemente accesible y previsible para los ciudadanos, a fin de que estos puedan regular su conducta y se les permita un cierto grado de control sobre los agentes estatales (dimensión sustantiva). En segundo lugar, la ley debe definir las reglas básicas de la organización judicial y garantizar su independencia en relación con los otros poderes del Estado, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva (dimensión institucional). En tercer lugar, la ley debe definir los procedimientos que sean necesarios para reconocer los derechos. Los procedimientos penales deben cumplir con los requisitos mínimos de equidad procesal (dimensión procesal).
Centrándonos en las regulaciones jurídicas de la Fiscalía Europea y Eurojust que están actualmente sobre la mesa legislativa, este artículo abordará en esencia (partes de) el debate penal sobre el imperio de la ley, pero ahora en el marco institucional multinivel único de la Unión Euro-
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pea. Como el emergente sistema de justicia penal de la UE está lejos de resultar armonizado y depende en gran medida de su interacción con los ordenamientos jurídicos nacionales de los Estados miembros, las estructuras descentralizadas propuestas de la Fiscalía Europea y Eurojust van a dar lugar a una mezcla de la legislación europea y nacional relativa a:
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La legislación aplicable a la definición y el alcance de las competencias, incluidos los derechos y las libertades civiles y los derechos procesales (dimensión sustantiva);
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La legislación aplicable al control judicial (dimensión institucional);
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La legislación aplicable a la admisibilidad de las pruebas (dimensión procesal)
Vamos a proceder a continuación centrándonos, en primer lugar, en la base institucional para el establecimiento de Eurojust y la Fiscalía Europea (Sección 2), seguido de un análisis inicial de su diseño institucional propuesto a la luz de las tres dimensiones que acabamos de mencionar (Sección 3). A partir de ahí, nos centraremos con más detalle en la posición del ciudadano en el ámbito europeo en relación con estos nuevos actores (Sección 4).
Una advertencia final: obviamente, nuestra aspiración no puede ser la de ofrecer respuesta a todas las preguntas que hemos formulado, aunque sólo sea porque los avances que describimos están en fase de transformación, en particular, en lo relativo a la Fiscalía Europea. La propuesta original de la Fiscalía Europea ha sufrido entretanto algunos cambios significativos por parte del Consejo9, en parte debido...
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