Acceso a la justicia penal de adultos en Latinoamérica desde el análisis de redes de políticas públicas
| Autor | Leopoldo Díaz-Moure |
| Cargo | Centro de Nuevas Estrategias de Gobernanza Pública (GOBERNA). Instituto Nacional de Administración Pública |
| Páginas | 69-83 |
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Aunque no se sabe con certeza cuál es el impacto del Poder Judicial como institución dentro del sistema político sobre el proceso de democratización política, económica, cultural y social latinoamericano, aquél se considera una institución mesiánica del desarrollo sostenible que reducirá la pobreza, reestablecerá la estabilidad política y aumentará el crecimiento económico1. Tal afirmación es peligrosa porque esto significa atribuir capacidades al Poder Judicial para la resolución de problemas extrajudiciales que, en realidad, sus soluciones resultan de la interacción entre los diferentes poderes del Estado, y no sólo del Poder Judicial. A pesar de todo, la comunidad internacional ha impulsado reformas orientadas al Sistema de Administración de Justicia2 (SAJ) con la finalidad de 1) subsanar las deficiencias en el ejercicio de administrar justicia justa, pronta y cumplida y 2) fortalecer el Estado de Derecho mediante el respeto a la ley y el mantenimiento del sistema de separación de poderes del Estado. Esto quedó reflejado en la Declaración de Santiago de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, celebrada el 10 de junio de 20033: «El compromiso con la democracia, el fortalecimiento del estado de derecho, el acceso a una justicia eficaz, el respeto de los derechos humanos, la promoción de consensos nacionales básicos y el desarrollo integral son las bases del progreso, la estabilidad y la paz de los pueblos de las Américas y esenciales para la gobernabilidad democrática».
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De entre los issues4 que conforman la agenda de reforma judicial está la mejora del acceso a la justicia, en particular en materia penal. Aunque todos los países latinoamericanos reconocen el acceso a la justicia de los ciudadanos como un derecho constitucional, en la práctica diaria vastos segmentos de la población –especialmente, mujeres, niños/as, inmigrantes, discapacitados, población indígena y población privada de libertad– son excluidos del proceso de la elaboración de políticas públicas porque: 1) los partidos políticos no representan sus intereses; 2) las elites políticas y económicas han tendido a ignorar la ley como instrumento de regulación del orden social; 3) todavía, el diseño de las instituciones judiciales mantienen organigramas de toma de decisiones centralizadas y jerárquicos en la cúspide del Poder Judicial –la Corte Suprema de Justicia– que favorecen la corrupción y comportamientos arbitrarios de sus funcionarios; y 4) la percepción negativa de los ciudadanos hacia las instituciones que conforman el SAJ –Policía Judicial, Ministerio Público, Defensa Pública, Juzgados y Tribunales y Corte Suprema de Justicia– de ser incapaces de prevenir el crimen, mantener la seguridad5 y hacer justicia pronta y cumplida. La suma de todos estos factores, particularmente en sociedades con grandes desigualdades sociales, de alto porcentaje de población indígena y ausencia del Estado a nivel territorial, se traduce en falta de legitimidad y eficacia del Poder Judicial para resolver los conflictos, dando lugar a la proliferación de instituciones informales que, con el paso del tiempo, se modifican, adaptan y reinventan para dar respuesta a los objetivos que la víctima esperaría alcanzar a través de la institución formal: sancionar al trasgresor.
En contraposición a las otras materias judiciales, las razones que justifican un estudio de la estructura penal son las siguientes. En primer lugar, la diferencia y particularidad de cómo se accede al proceso penal. La «maquinaria» judicial se pone en marcha en el momento que la autoridad competente conoce la comisión de un delito y es, en este momento procesal, cuando el interés del imputado coincide con el de la parte acusadora: que sus derechos y garantías de procedimiento sean respetados desde la fase de detención hasta la de ejecución de la pena6 pasando por la etapa de juicio.
En segundo lugar, quizás sea menos accesible la materia civil, familiar, laboral, administrativa o constitucional; pero si la jurisdicción penal no funciona bien, los problemas se multiplican porque algunas infracciones civiles pueden llevarse al área penal (Fernández Toro 1988: 3).
En tercer lugar, la efectividad del sistema judicial no depende sólo de una legislación reflejo de la realidad social de un país concreto, sino también del entrelazamiento de instituciones conforme a los principios que definen la «good governance» (O’Donnell 2004).
En cuarto lugar, los actores de la materia penal latinoamericana se han caracterizado, en función de la trayectoria histórica y política del país, como actores cómplices del poder político, ineficaces en la fase de investiga-
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ción de los delitos, irresponsables en la protección de los derechos y garantías de las partes, distanciados de las necesidades sociales de los más desfavorecidos a la hora de juzgar un delito, e informales en el cumplimiento de las leyes (Salas 2001).
En quinto lugar, se produce una perversa contradicción entre los elementos del sistema de justicia penal: por un lado, la aprobación de códigos procesales acusatorios significaron, en teoría, una división del poder de los jueces, la posibilidad de aplicar medidas alternativas a la prisión y mayor visibilidad de la víctima e imputado durante el proceso. Sin embargo, como consecuencia del incremento de la delincuencia e inseguridad ciudadana, las asambleas legislativas reconocen nuevos delitos en conductas anteriormente no tipificadas, mitigando el importante avance dado a nivel procesal7.
En sexto lugar, el área penal es la que mejor refleja el tipo de control social ejercido dentro del país: uni-lateral8, bilateral9 o trilateral10 (Torrente 2001). Y, en último lugar, la justicia penal se enfrenta a casos de alta visibilidad y emotividad que no dejan indiferentes a nadie, por lo que el significado de lo que es justicia está continuamente cuestionado (Garland 2005: 193).
El objetivo de este trabajo es una propuesta teórica y metodológica de cómo aproximarse al estudio del acceso a la justicia penal de adultos desde la Ciencia Política: el Análisis de Redes de Políticas Públicas entendido como «governance»11. Este enfoque aplicado a la materia penal conlleva no sólo el estudio de variables sociales, económicas, culturales y materiales12 que condicionan las distintas «oportunidad[es] que tienen los ciudadanos para usar instituciones judiciales y mecanismos de resolución de conflictos y quejas» (Ungar 1997); sino también una descripción y explicación del proceso penal, donde diferentes actores con distintos recursos se interrelacionan de acuerdo a «distintos espacios, tiempos [y principios]… (Rico et al. 1998: 22) determinándose quién ejerce el poder, cómo son tomadas las decisiones y cómo rinden cuentas los actores. Si bien esta aproximación describe entre quiénes y cómo se distribuye el poder, no es capaz de explicar el porqué las relaciones entre los actores son de una forma u otra. Para encontrar esta respuesta es necesario recurrir a alguna de las teorías generales del Estado –Neoinstitucionalismo, Corporativismo, etc.–, ya que este enfoque sólo ayuda a construir tipologías, que siempre son descriptivas.
El trabajo se estructura en cuatro apartados. El primero, referido a por qué es importante el estudio del Poder Judicial en Latinoamérica, y las causas que explican su entrada en la agenda de los gobiernos nacionales y organismos internacionales. El segundo, se dedica a la redefinición del concepto acceso a la justicia desde el enfoque del análisis de redes de políticas públicas. El tercero, describe la escasez de trabajos académicos que se traducen en una falta de observación empírica, formulación de teorías y, en definitiva, conocimiento del funcionamiento del SAJ. Y el último, dedicado al resumen de las aportaciones más importantes de una aproximación politológica del estudio del acceso a la justicia penal.
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Existe un consenso ideológico acerca de la necesidad de reformar los poderes judiciales latinoamericanos por sus efectos sobre 1) la construcción de una ciudadanía total: disfrute no sólo de derechos políticos, sino también civiles y sociales; 2) la creación de un Estado de Derecho efectivo basado tanto en reglas y valores generales e impersonales que regulen las relaciones estatales y sociales como en mecanismos de control vertical, horizontal y societal que limiten la capacidad de acción del Estado en todo el territorio nacional (Domingo 1995); y
3) el cambio de visión de la Administración de Justicia como Poder a una institución al servicio de los ciudadanos, cuya finalidad es el logro de fines sociales que serán objeto de evaluación (Toharia 2001). Sin embargo, la valoración negativa del Poder Judicial por parte de los ciudadanos latinoamericanos13 es una constante histórica en el continente con independencia de los recursos invertidos. Ello se debe, en términos generales, a que la calidad de los juicios y sentencias no han cambiado o que las expectativas sociales en el SAJ no se han cumplido (Pásara 2003).
Aunque falta acumular mayor evidencia empírica –tanto cuantitativa como cualitativa– que coadyuve a describir y explicar el rol del Poder Judicial latinoamericano dentro del sistema político bien como cómplice de los regímenes autoritarios bien como promotor de la democratización política, económica, social y cultural; la reforma judicial es un hecho que fue posible gracias a la convergencia de diferentes racionalidades como consecuencia de cambios en el contexto internacional y nacionales14.
– Racionalidad Política: En América Latina...
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