Aspectos administrativos de los delitos urbanísticos

AutorFernando López Ramón
CargoCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza
  1. PLANTEAMIENTO

    La incriminación de algunas conductas relacionadas con el urbanismo es una de las novedades del CP de 1995. Con ello se pretende hacer frente a «las crecientes necesidades de tutela en una sociedad cada vez más compleja, dando prudente acogida a nuevas formas de delincuencia», como afirma la exposición de motivos del CP.

    El legislador considera pues necesario penalizar algunas infracciones urbanísticas. Idea frente a la que sería difícil oponer razones jurídicas, pues pertenece a la discrecionalidad del legislador una decisión de ese tipo. Corresponde al jurista asumir plenamente la necesidad social de mayor tutela de ciertos bienes jurídicos y, en consecuencia, desarrollar los contenidos establecidos por el legislador, tratando de ofrecer mediante la interpretación un resultado coherente. Ahora bien, no siempre el producto legislativo permite llevar a cabo esa tarea de integración jurídica. Las «nuevas formas de delincuencia» se mueven con frecuencia en la frontera de la legalidad, aprovechando resquicios del ordenamiento jurídico. De ahí la conveniencia de extremar el rigor técnico en la «prudente acogida» de los nuevos delitos.

    En tal sentido, la regulación de los artículos 319 y 320 CP produce algunas perplejidades. Da la impresión de que el legislador no ha acertado a alumbrar un régimen suficientemente sólido para la represión penal efectiva de las conductas reprochables en relación con el urbanismo. Tanto la identificación del bien jurídico protegido, como el exacto perfil de los diferentes delitos y las relaciones con la actividad administrativa, junto a otras cuestiones, plantean problemas de no fácil resolución. El objeto del presente trabajo es discurrir sobre el alcance de tales problemas.

  2. LA LEGALIDAD URBANISTICA COMO BIEN JURIDICO PROTEGIDO EN LOS DELITOS SOBRE LA ORDENACION DEL TERRITORIO

    Literalmente, el CP se refiere a «los delitos sobre la ordenación del territorio», en los artículos 319 y 320, que conforman un capítulo dentro del mismo título que los delitos sobre el patrimonio histórico y el medio ambiente (título XVI, libro II). Sin embargo, con mayor precisión, debe identificarse la legalidad de la actividad urbanística y no la ordenación del territorio, como el bien jurídico protegido en esos preceptos.

    La ordenación del territorio es un concepto que se refiere a una función pública de corrección de los desequilibrios territoriales, que no resulta implicada, ni siquiera indirectamente, cuando en los artículos 319 y 320 CP se tipifican los delitos de construcción no autorizada, de edificación no autorizable en suelo no urbanizable y de prevaricación urbanística. Aunque debe reconocerse que la expresión ordenación del territorio admite una diversidad de contenidos o enfoques, tanto en el Derecho comparado como en la experiencia española, parece claro que el bien jurídico penalmente protegido no es la ordenación del territorio en ninguna de sus variantes conceptuales.

    En primer lugar, la ordenación del territorio puede traducirse en una política económica, que utilice preponderantemente los típicos instrumentos de intervención pública en la economía: obras públicas, ayudas a las empresas, actuaciones empresariales públicas. Tal es el modelo británico y aun el francés hasta época reciente, así como el español de la planificación del desarrollo. Modelo revitalizado, tanto por el Estado como por las Comunidades Autónomas, bajo el impulso de la política regional de la Comunidad Europea.

    En segundo término, la ordenación del territorio puede ser entendida como una función de planificación física, encaminada a la zonificación y al establecimiento de usos y actividades, con carácter global, esto es, como función horizontal que vincula a las funciones sectoriales. Ese es el modelo alemán, en parte incorporado ya al Derecho francés, que han seguido con entusiasmo las Comunidades Autónomas en las leyes de ordenación territorial y que se perfila también en las figuras del plan nacional y los PDTC de la legislación urbanística estatal.

    Por último, la ordenación del territorio puede ser concebida como una finalidad general que deben asumir las funciones sectoriales, asegurando su logro mediante mecanismos de toma de decisión pluralistas, que garanticen la presencia de los diversos sectores profesionales y organizativos implicados y de las diferentes informaciones necesarias.

    La pluralidad de enfoques conceptuales de la ordenación del territorio recibe en todo caso una cierta unión por la común referencia a la finalidad de lucha contra los desequilibrios territoriales. Finalidad ésta que, sin embargo, ninguna conexión presenta con los delitos que el CP considera «sobre la ordenación del territorio». De ahí que parezca necesario precisar que se trata de delitos relacionados con la legalidad de la actividad urbanística.

    La actividad urbanística, a su vez, cubre una diversidad de aspectos, que comprenden, como expresa el artículo 2 LS, el planeamiento urbanístico, su ejecución, el uso del...

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