El procedimiento administrativo para el ejercicio del derecho al acceso a la información pública
| Autor | Joaquín Meseguer Yebra |
| Cargo | Inspector General de Servicios. Ayuntamiento de Madrid Miembro del Grupo de Trabajo sobre Transparencia (FEMP) |
| Páginas | 1-34 |
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CCjoEuropa Convenio núm. 205 del Consejo de Europa, sobre el acceso a los documentos públicos, de 18 de junio de 2009.
CTyBG Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
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LIMA Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LTAIPBG Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
LTG Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y de Buenas Prácticas en la Administración Pública Gallega.
LTN Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto.
OAC Oficina Antifraude de Cataluña.
OSCE Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa.
STS/SSTS Sentencia/s del Tribunal Supremo.
STSJ Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
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Abordamos en este trabajo un análisis sucinto de las previsiones contenidas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante, LTAIPBG), relativas al procedimiento administrativo para hacer efectivo el derecho de acceso que en la norma se regula. Y decimos sucinto porque la regulación procedimental que efectúa la ley es más bien escueta —lo que no significa necesariamente que sea insuficiente— y centrada en aquellos aspectos marcados por las peculiaridades del derecho que se ejercita, como es el caso de las causas de inadmisión. La importancia relativa que adquieren comúnmente los aspectos procedimen-tales desaparece cuando éstos aparecen asociados al ejercicio de derechos tan relevantes como el que ahora nos ocupa, actuando como cauce necesario que permite materializar las aspiraciones ciudadanas.
A estas alturas a nadie se le oculta la trascendencia del derecho que regula la LTAIPBG, dada la relevancia que adquiere en nuestros tiempos y su trascendencia en el entendimiento de las relaciones Administración Públicaciudadano. Como sabemos, la ley supone no solo un paso de gigante en el desarrollo de este derecho de configuración legal [art. 105.b) de la CE], sino que comporta un giro copernicano con respecto a la regulación insuficiente, parcial y dispersa que hasta ahora existía de este derecho en nuestro ordenamiento.
El salto de la opacidad y secretismo administrativos a un nuevo concepto de información pública como patrimonio ciudadano es un largo y arduo proceso en el que la LTAIPBG es, sin duda, uno de sus pasos más decisivos. La normativa sobre reutilización de la información pública y el impulso del gobierno abierto (open government) son otros dos hitos que marcan el itinerario a seguir para que los poderes públicos recuperen su legitimidad y credibilidad.
La única regulación general de este derecho, aparte del referente de la CE, se encontraba en los arts. 35.h) y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). Además, el art. 3.5 de la LRJPAC dispone que en sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones Públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y participación, principios que
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han obtenido respaldo judicial (SSTS de 31 de julio de 2007 y 3 de junio de 2008). Sin embargo, todos los operadores jurídicos y la jurisprudencia han coincidido en reconocer las insuficiencias y lagunas de esta normativa, que difícilmente podía dar satisfacción a las expectativas generadas por el reconocimiento constitucional del derecho de acceso: se limitaba a documentos relacionados con procedimientos terminados y archivados, establecía restricciones adicionales a las previstas en la CE, inclusivas de una cláusula abierta (podía ser denegado el acceso cuando prevalecieran razones de interés público, intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo dispusiera una ley), lo que hacía depender la efectividad del derecho, de facto, de una decisión discrecional de la Administración, máxime cuando el acceso se condicionaba, además, a que no obstaculizara el funcionamiento de los servicios públicos. A todo esto, GUICHOT sumaba la falta de regulación de un procedimiento o instituciones de tutela que liberasen al demandante de información de tener que acudir a un costoso y lento proceso judicial con efectos disuasorios1.
Precisamente, la LTAIPBG da un paso más al reeditar el derecho de acceso a archivos y registros administrativos de la LRJPAC, adicionando el de acceso a la información pública, que, lejos de ser un inciso carente de trascendencia, aporta el verdadero sentido a lo que parecía ser un derecho auxiliar de segundo orden. Por su parte, el art. 37, bajo la nueva rúbrica «Derecho de acceso a la información pública», remite ahora a la regulación que de este derecho se efectúa esencialmente en la LTAIPBG.
La vigencia de la nueva redacción dada a este precepto por la disposición final primera de la LTAIPBG (que, como vemos, remite a la aplicación de la ley en todo lo relativo al derecho de acceso a la información pública, archivos y registros), genera serias dudas. Al no haberse previsto en la disposición final novena de la LTAIPBG (entrada en vigor) nada expreso en relación con las disposiciones de la parte final, debería entenderse que la nueva redacción del art. 37 de la LRJPAC entra en vigor a los 20 días de la publicación de la ley (art.
2.1 del Código Civil).
Sin embargo, esto sería un contrasentido porque el título I de la ley, que alberga en su capítulo III la regulación del derecho de acceso, no entrará en vigor hasta transcurrido un año desde la publicación de la LTAIPBG. Una interpretación estricta de la disposición final novena, por tanto, generaría un vacío legal
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de casi un año, circunstancia esta de la que no se ha percatado el legislador, ni parece que encaje con su voluntad2.
Por otro lado, la disposición adicional primera de la LTAIPBG concreta ahora que la normativa reguladora de cada procedimiento administrativo será la aplicable al acceso por parte de quienes tengan la condición de interesados en un procedimiento administrativo en curso a los documentos que se integren en el mismo. Por ello, habrá que estar atentos a las normas reguladoras de cada procedimiento administrativo para conocer las particularidades —si las hay— del acceso a la información derivada del respectivo procedimiento por parte de quienes tengan la condición de interesados en él, pareciendo querer dar a entender la LTAIPBG que cuando se trate del acceso por parte de otras personas habrá que estar a lo dispuesto en la ley, salvo que exista un régimen jurídico específico de acceso en el ámbito de que se trate.
En estos casos se aplicará la normativa específica, y la LTAIPBG con carácter supletorio. La LTAIPBG se aplicará, por ejemplo, en lo no previsto en las respectivas normas reguladoras sobre acceso a la información ambiental y a la destinada a la reutilización (apartados 2 y 3 de la disposición adicional primera).
Por último, hemos de tener en cuenta que, de acuerdo con la disposición final séptima la ley entrará en vigor una vez transcurrido un año desde su publicación, y que las comunidades autónomas y entidades locales gozarán de un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en la ley.
Una de las primeras dificultades que ofrece la LTAIPBG es identificar a qué sujetos se aplica cada uno de los contenidos de la norma. Esta complejidad afecta en mayor medida a las obligaciones relativas a la publicidad activa, hasta el punto de que cada artículo (y casi cada apartado) del capítulo II del título I tiene un ámbito subjetivo de aplicación diferente [en unos casos, todos los sujetos enumerados en el art. 2.1, y en otros solo las Administraciones Públicas, que a los efectos de la ley son los sujetos mencionados en los párrafos a) a d) del art. 2.1].
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En lo que atañe exclusivamente al derecho de acceso a la información pública, establece el art. 2.1 de la LTAIPBG que el ámbito subjetivo —sujetos obligados— del título I (su capítulo III es el que se dedica íntegramente a la regulación del derecho de acceso a la información pública) está conformado por:
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La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las entidades que integran la Administración Local.
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Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social, así como las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de la Seguridad Social.
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Los organismos autónomos, las Agencias Estatales, las entidades públicas empresariales y las entidades de Derecho Público que, con independencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad.
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Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas o dependientes de ellas, incluidas las Universidades Públicas.
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Las Corporaciones de Derecho Público, en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.
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La Casa de Su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las...
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