Administrative justice y administrative tribunals en el Reino Unido. Un modelo a tener en cuenta
| Autor | Joaquín Tornos Mas |
| Páginas | 153-176 |
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La presente comunicación tiene como objeto exponer el concepto de Administrative Justice en el Reino Unido, analizando de forma particular la vigente regulación de los Administrative Tribunals.
La inalidad de este estudio es ofrecer al lector español un modelo de referencia para una posible reforma de las garantías de los ciudadanos frente a las Administraciones Públicas. Un sistema de garantías que en nuestro país sigue centrado básicamente en el control judicial de la actuación administrativa (control de normas, actos, inactividad y vía de hecho), a partir del reconocimiento constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva269. Un sistema que formalmente puede
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valorarse positivamente en la medida en que permite el control de toda actividad administrativa a todos los ciudadanos que se ven afectados en sus derechos o intereses legítimos, pero que en la práctica es maniiestamente insatisfactorio y no cumple con el mandato constitucional de garantizar una tutela judicial efectiva.
Por ello creemos que el examen de un sistema construido sobre el pragmatismo anglosajón, a partir de la construcción de un concepto amplio de Administrative Justice, concepto que no debe identiicarse con nuestro concepto de Justicia Administrativa, resulta de especial interés. El conocimiento de este modelo nos llevará a formular inalmente unas sintéticas propuestas para trasladar sus enseñanzas al ordenamiento español.
La Constitución no escrita del Reino Unido, RU, (el conjunto de leyes, convenciones, y sentencias que contienen las reglas bajo las que los Parlamentos y los Gobiernos deben actuar) se ha identiicado tradicionalmente con el principio radical de soberanía parlamentaria. Consecuentemente, el control de las leyes por el poder judicial (el Tribunal) era inexistente y el control del Gobierno limitado, reconociéndose a este un amplio margen de discrecionalidad para actuar una vez había sido habilitado por el legislador. No existía, ni existe, un precepto como nuestro artículo 24 de la CE que reconozca el derecho a la tutela judicial efectiva.
Este marco constitucional no impidió, sin embargo, que desde el siglo xix se fuera desarrollando un limitado marco de revisión judicial de la actuación de los poderes públicos y un más amplio mecanismo no judicial de control de la actuación administrativa, según una construcción que responde plenamente al pragmatismo que impregna todo el sistema jurídico del RU.
La puesta en marcha del Estado del bienestar dio lugar a una abundante normativa administrativa que habilitaba a la Administración a actuar en muchos campos de la vida social y que podía afectar a la vida de los ciudadanos, tanto de forma negativa (limitando derechos) como positiva (creando derechos y estableciendo prestaciones a su favor).
El control de esta creciente actividad no quiso encomendarse al poder judicial, el Tribunal por varias razones. Por un lado, podía bloquearse el funcionamiento del sistema judicial; por otro lado, el sistema de revisión judicial propio del poder judicial se consideró que en general resultaba inaccesible, formal, caro y lento y, por último, se pensó que el poder judicial era «desafecto» a la nueva ideología que sustentaba la construcción del Estado del bienestar270.
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De este modo, desde mediados del siglo xix, las propias normas que introducían los poderes de regulación administrativa iban creando los órganos de revisión de las nuevas decisiones administrativas, sin atribuir este control al ámbito del poder judicial y su revisión judicial. Como se ha dicho, «the welfare state could not work without an elaborate judicial system of its own»271.
Así, por ejemplo, la Railway Traic Regulation Act de 1854 dará lugar a la creación de la Railway Court272. Este es el origen de los Administrative Tribunals, AATT273.
Los AATT tuvieron un gran desarrollo en la primera mitad del siglo xx, pero crecieron de forma desordenada, sin un marco común de referencia. La doctrina tampoco prestó especial atención a estos entes, que se consideraban la Cenicienta de un sistema judicial basado en la Judicial Review por el Tribunal y que, por lo general, estaban dotados de escasos medios. Por otra parte, recibían críticas por su falta de independencia.
La situación va a cambiar en la segunda mitad del siglo xx, cuando empiezan a realizarse estudios socio-legales que ponen de maniiesto la importancia real de estos entes de resolución de los conlictos que surgen con los poderes públicos. Como consecuencia de estos estudios se encargó la redacción de un informe, el conocido Frank Repport, que impulsará el inicio de una serie de importantes reformas normativas en relación con los AATT. El citado informe conirmó la importancia de esos órganos (airmando que habían llegado para quedarse, «have come to stay») y recomendó adoptar una serie de medidas para corregir los defectos advertidos tras estos años de creación desordenada de órganos de revisión. Así, reclamó la reconducción a una mínima coherencia de estos tribunales a partir de unas reglas comunes de funcionamiento que se basaran en tres criterios básicos, «openess, fairness and impartiality». Las principales recomendaciones del Frank Repport fueron las siguientes: procedimientos públicos, no limitar la representación de los afectados en los procedimientos revisores, imponer plazos breves de resolución, permitir la recusación de partes y testigos, redactar y publicar unas reglas comunes de procedimiento, exigir la motivación de las resoluciones, exigir que el presidente del Tribunal tuviera formación jurídica, permitir un limitado poder de apelación al poder judicial y crear, como órgano de supervisión general, el Council of Tribunals. Según el citado informe los AATT no son tribunales ordinarios,
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esto es, poder judicial en sentido estricto, pero tampoco meros apéndices de los departamentos ministeriales274.
Varias de estas recomendaciones fueron aceptadas en la Tribunals and Inquiries Act de 1958, reforzándose de este modo el papel de los AATT275.
Poco tiempo después, el informe del Comité de Justicia All souls review of administrative law in the United Kingdom276insistía en las mismas ideas y añadía nuevas consideraciones de interés. Ante el incremento de la litigiosidad en el ámbito administrativo recomendaba tratar de evitar los conlictos mejorando en primer lugar el proceso de adopción de las decisiones y facilitando la participación en la toma de decisiones, para a continuación abordar el tema de la resolución de los conlictos. En este segundo supuesto también reclamaba facilitar el acceso a las vías de reclamación y adaptar los procedimientos de reclamación a la naturaleza de los conlictos.
Los AATT, de acuerdo con lo expuesto, se crean a partir de la mitad del siglo xix y adquieren un gran desarrollo en todo el siglo xx. Estos órganos pueden caracterizarse de forma general por la concurrencia en ellos de los siguientes elementos:
- Resuelven conlictos (en su práctica totalidad entre poderes públicos y particulares) que surgen por la aplicación de programas administrativos que por lo general se concretan en actos de concesión de ayudas o de contenido regulador.
- Aplican un derecho especializado, en ocasiones de contenido muy técnico.
- Actúan en ámbitos materiales que dan lugar a mucha conlictividad, mayoritariamente de pequeña cuantía, si bien son asuntos que pueden afectar a esferas esenciales de la vida de las personas (inmigración, asilo, asistencia sanitaria, pensiones...)277.
Estos «tribunales», vinculados a la presencia creciente del Derecho Administrativo en las relaciones sociales del RU, son la respuesta pragmática e inteligente a la necesidad de lograr aunar una correcta aplicación de las nuevas políticas públicas con la necesaria garantía de los derechos e intereses de los ciudadanos. En este sentido, como se ha dicho, los AATT se vinculan a la concepción del Derecho Administrativo basada en el principio de la green light, esto es, la concepción que entiende el Derecho Administrativo como un derecho transformador de las relaciones sociales, no como un derecho que tiene como función esencial sujetar las intervenciones a un marco legal estricto278. Por ello, los AATT, como desarrollaremos más adelante, forman parte de un concepto amplio de Justicia Administrativa, que incluye todos los remedios dirigidos a conseguir una buena actuación administrativa y una solución real y eicaz de los conlictos que en su caso puedan producirse como consecuencia del creciente actuar de las Administraciones Públicas.
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Esta pluralidad de AATT resuelven en la mayoría de casos conlictos que enfrentan a los ciudadanos con poderes públicos o con entes que actúan en su nombre, pero también algunos AATT resuelven conlictos entre particulares (el ejemplo más importante de esta segunda categoría es el Employement Tribunal).
Entre los AATT más importantes por el volumen de asuntos de los que conocen cabe mencionar el Inmigration Adjudication, el School Admission Appeal, el Parking Adjudicators o el Menthal Health Review.
Si tenemos en cuenta las materias de las que se ocupan, los AATT se pronuncian sobre conlictos en materias de Agricultura, Pesca y Bosques; Comercio; Empleo; Tributos; Salud y Servicios Sociales; Inmigración y...
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