Las administraciones públicas y el derecho administrativo
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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LOS PODERES PÚBLICOS: LEGISLATIVO, EJECUTIVO Y JUDICIAL
La organización de la vida social comprende distintos aspectos, que pueden concretarse básicamente en los siguientes: establecer las reglas de comportamiento para las distintas relaciones que pueden darse entre sus miembros, gestionar los asuntos de interés común y resolver de un modo pacífico las controversias que puedan plantearse en las relaciones sociales. En las democracias occidentales, sobre la base de que la soberanía para organizar la vida en común reside en el pueblo (art. 1.2 de la Constitución Española: "La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado"), el ejercicio de las funciones públicas -legislativa, ejecutiva y jurisdiccional- se atribuye a distintos órganos -Parlamento, Gobierno, Tribunales...- que actúan en nombre del pueblo (principio de representación). Esta atribución de las distintas funciones públicas a diferentes órganos o Instituciones -principio de separación de poderes- tiene como finalidad proteger a los ciudadanos frente a los posibles abusos de que pudieran ser objeto por parte de aquellos en quienes delega el ejercicio de su poder soberano.
La configuración básica de los órganos estatales que van a ejercitar las funciones públicas, así como la atribución a unos y otros órganos de las diferentes funciones se encuentra en la Constitución. En España, la Constitución de 1978 ha establecido la organización del Poder en torno a dos ejes: una distribución orgánico-funcional y una distribución territorial. De modo esquemático, la organización del Poder está articulada del siguiente modo:
Poder Legislativo
Otros Órganos Constitucionales del Estado
Poder Ejecutivo
Poder Judicial
Corona Trib. Constitucional Trib. de Cuentas Defensor del Pueblo
Gobierno y Administración General del Estado
Cortes Generales
Juzgados y Tribunales del Estado
Nación
CC.AA.
Asambleas Legislativas
Gobiernos y Administraciones Auto- nómicas
Provincias
-Pleno de la Diputación (potestad normativa: reglamentos) - Presidente y Comisión de Gobierno.
Municipios.
-Pleno del Ayuntamiento (potestad normativa: reglamentos) - Alcalde y Comisión de Gobierno.
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GOBIERNO Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Los Gobiernos (nacional, autonómicos, provinciales, municipales) constituyen órganos políticos de dirección de los asuntos generales en su respectivo ámbito territorial. Para materializar sus decisiones cuentan con poderosas organizaciones que reciben el nombre de Administraciones Públicas.
-Gobierno de la Nación
El art. 97 de la Constitución establece que el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
En cuanto a su composición, el art. 98 CE dispone que el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley. Los órganos que deben existir en todo Gobierno son, por tanto, el Presidente y los Ministros. Al Presidente lo elige el Congreso de los Diputados (art. 99 CE) y al resto de los miembros del Gobierno los nombra el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 100 CE).
Las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno se caracterizan por la subordinación de este último a la institución que representa la soberanía popular. El Gobierno está sujeto al control de las Cortes (art. 66 CE) y debe contar en todo momento con el respaldo de éstas; si lo perdiera, debe cesar. La Constitución articula varios mecanismos para hacer efectivo este control: además del ya citado en cuanto al nombramiento, la Norma Fundamental establece la "cuestión de confianza" (art. 112 CE) y la "moción de censura" (art. 113 CE) como cauces a través de los cuales se manifiesta si el Gobierno cuenta con el respaldo de las Cortes en un momento dado. Además, el Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras (art. 111 CE). Otro aspecto importante del control parlamentario sobre el Gobierno se articula a través de los Presupuestos Generales del Estado, en los que se contienen las previsiones de ingresos y el límite de gastos que podrá realizar el Gobierno, cuya aprobación corresponde a las Cortes Generales (arts. 66.2 y 134 CE).
Similares principios de organización del Gobierno y de su relación con las respectivas Cámaras de representantes rigen el funcionamiento de los Gobiernos Autonómicos, provinciales y municipales.
Así, en cada Comunidad Autónoma existe un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente, que es elegido por la Asamblea de la Comunidad Autónoma de entre sus miembros, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla. El Presidente, una vez elegido por la Asamblea, es nombrado por el Rey, y tanto él como los demás miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea (art. 152.1 CE).
En el ámbito local, el gobierno y administración de las provincias están encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo (art. 141.2 CE); y el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos (art. 140 CE).
Por lo que se refiere a la Administración Pública, ya hemos señalado que es una organización encuadrada dentro del Poder Ejecutivo (El Poder Ejecutivo está integrado por el Gobierno y la Administración, siendo ésta una organización instrumental de aquél).
El artículo 3.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992, muestra la vinculación entre los Gobiernos y las Administraciones Públicas al disponer que: "Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades que integran la Administración Local, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico".
Conforme a la configuración que nuestro ordenamiento jurídico hace de las Administraciones Públicas (artículo 103 de la Constitución Española y Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ-PAC-), podemos definir éstas como organizaciones dotadas de personalidad jurídica, integradas por una serie de órganos jerárquicamente ordenados, cuyos fines son satisfacer los intereses generales . Dicho con otras palabras, son organizaciones al servicio de la comunidad, que gestionan los intereses colectivos de la misma bajo la dirección del poder político correspondiente .
El carácter servicial de la Administración se encuentra reflejado en la propia etimología de esta palabra. El término "administración" proviene del latín ad ministrare, que significa servir ; aunque, según otros, se forma por la contracción de ad manus traere, que implica la idea de manejo o gestión de asuntos o intereses.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) dispone que son Administraciones Públicas: La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local. Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública (art. 2).
En cuanto a los principios generales que rigen su actuación, el art. 3 LRJPAC establece que las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. En sus relaciones se regirán por el principio de cooperación y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.
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TIPOLOGÍA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: ADMINISTRACIONES TERRITORIALES E INSTITUCIONALES
Nuestro ordenamiento jurídico no contempla una única Administración, sino varias Administraciones Públicas, dotadas cada una de ellas de personalidad...
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