La administración financiera en el bajo imperio
| Autor | Belén Malavé Osuna |
| Páginas | 29-63 |
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Como ya hemos advertido en la introducción del libro, este primer capítulo pretende dejar sentados ciertos presupuestos que se relacionan con las dos cuestiones involucradas en el tema: de un lado, la financiación; de otro, las obras públicas. En efecto, con el fín -ante todo- de comprender mejor el sentido de los textos, que serán analizados más adelante, en los cuales se alude a los órganos estatales que intervienen en la financiación, hemos creído oportuno hacer una exposición sobre la estructura de los servicios de la administración financiera en el Bajo Imperio, aunque no hemos querido dejar de revisar sucintamente la organización administrativa de las finanzas en los albores del Imperio y su desarrollo ulterior.
En segundo lugar, parecía necesario también realizar una delimitación conceptual de la expresión opera publica, pues hay controversias en la doctrina sobre su posible extensión y, sin embargo, resulta imprescindible, al menos bajo nuestro punto de vista, conocer con la exactitud que sea posible sobre qué objeto iban a aplicarse aquellas prescripciones jurídico-financieras.
Dicho esto, vamos a comenzar por la primera cuestión, aludiendo a los antecedentes históricos y, en especial, a la estructura financiera del Principado, pasando después a exponer su evolución posterior en el Bajo Imperio.
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Hoy se acepta mayoritariamente que fue a mediados del siglo I, bajo Claudio7, cuando el binomio fiscus / aerarium Saturni quedó configurado en términos de contraposición, representando uno la caja imperial del Estado romano y el otro, la caja del Senado8. El surgimiento histórico del fiscus no se entiende sin el del Princeps, pero ya desde muy pronto el nuevo régimen supo ir ganando terreno a esa especie de identificación, de tal forma que, por ejemplo, a la muerte de Augusto, sus sucesores recibirían un fiscus ciertamente importante, por su superávit, gracias fundamentalmente a los ingentes ingresos proporcionados por las provincias, y esto puede ser interpretado, precisamente, como un claro signo de escisión entre tales fondos y su máximo administrador9. Asunto distinto es el de la relación entre fiscus y aerarium pues, en gran medida, sigue siendo un enigma, aunque sí sabemos por ciertas fuentes literarias que tanto Page 31 Augusto10 como sus sucesores11 fueron pródigos atendiendo necesidades estatales, entre las cuales se contaban las obras públicas, ordenando subvenciones a favor del aerarium12. En definitiva, durante una primera etapa, el fiscus en su concepción de patrimonio privado del emperador13 soportó por esa vía cuantiosos gastos derivados de los que todavía eran necesarios trabajos públicos y que le correspondían por su cualidad pública; algo que en la doctrina romanística de fines del siglo XIX dio en llamarse "ingerencia social del Estado"14. No sabemos a ciencia cierta cuándo el fiscus Caesaris amplió su esfera, pero lo cierto es que terminó englobando tanto el activo como el pasivo de la administración financiera del Estado en su conjunto, una realidad que por otro lado estuvo aparejada a la consideración restrictiva del aerarium dada su transformación en caja municipal de Roma.
Durante el tránsito hacia el Principado e incluso su posterior consolidación, la materia administrativa financiera pareció estar presidida por una ausencia total de planificación o programa que, pese a todo, no impediría un correcto y normal desenvolvimiento de la vida económica del Imperio, según iban demandando las circunstancias. En efecto, dado que Augusto siempre pretendió restable-Page 32cer la República, el modo en que se organizaron los servicios financieros del Estado adoleció de novedad sustancial respecto a ciertos principios rectores que disciplinaran su estructuración; nos referimos, por ejemplo, al hecho de que el Princeps recurriera para la dirección y gestión administrativa de los servicios a su personal particular, sobre todo, libertos imperiales, de lo cual se deduce que no había roto en realidad con la mentalidad anterior, al menos hasta la dinastía Flavia, época en que hacen su aparición los equites15. Sólo a fines del siglo II puede decirse consolidada la estructura administrativa imperial, cuyo nivel superior estaba formado por ciertos cargos ejercidos en Roma que culminaban la carrera administrativa, pero por lo que a nuestra materia respecta, nos interesa especialmente nombrar al procurator a rationibus16, que podría hacerse equivaler con un ministro de Hacienda17 y subordinado al Page 33 cual se encontraban los otros procuratores de las provincias imperiales18.
Con tal título administrativo de procurator19 se designaba todo el personal encargado tanto de administrar las distintas fuentes de ingresos como los servicios que implicaban un gasto a cargo de las arcas imperiales20; no obstante, en cada servicio existía toda una plantilla de subalternos, sin cuyo concurso la correcta gestión del mismo habría sido imposible. En definitiva, esta pléyade de funcionarios surgidos en virtud de dos criterios fundamentales, el número de provincias o, como hemos visto, la materia concreta cuya gestión se le atribuye, estaba constituída jerárquicamente, con rangos y tratamientos distintos21. No obstante, existen pocas noticias a propósito del modo en que se desenvolvía la relación entre los procuradores provinciales y aquéllos que tenían a su cargo una administración especial también en la provincia; sí sabemos en cambio, que en las provincias había tanto cajas generales, como cajas especiales.
Existe aún otro órgano financiero cuya naturaleza y fisonomía resultan controvertidas; nos referimos al patrimonium22, según consta en las Res Gestae Divi Augusti. Su re-Page 34lación con el fiscus resulta todavía oscura y compleja, como también su propio concepto: aunque sugerente, no nos convence del todo aquella opinión, según la cual, adquiere significaciones distintas en función del apelativo que le siga23. En principio sí parece que originalmente se encontraba englobado en el fiscus, hasta que con posterioridad se diferenció de él, tal y como avala la mención en las fuentes a los procuratores patrimonii. Si antes hemos afirmado que fue con Claudio cuando el fiscus asume una fisonomía propia y singular, resulta verosímil que el patrimonium alcance desde esta época cierta autonomía, como así nos permite afirmar el estado actual de las investigaciones; sin embargo, éstas no van mucho más allá. Por ejemplo, se ha intentado explicar con las más atractivas hipótesis cómo podrían coexistir dos cajas particulares del emperador, fiscus por un lado, aun cuando es sabido que también ésta se considera caja del imperial del Estado, y patrimonium Caesaris, por otro24. Lo que Page 35 sí puede afirmarse es que durante todo el siglo II se confirma la existencia autónoma de ambas cajas, fiscus y patrimonium Caesaris, aunque lo cierto es que todas las necesidades del emperador, tanto públicas como privadas, eran cubiertas por ellas de forma indistinta; sólo a finales del siglo II, por obra de Septimio Severo y a consecuencia de un hecho puramente circunstancial, cual fue su irrefrenable labor de confiscaciones, se reestructuran globalmente los servicios financieros del Estado. En efecto, haciendo, en primer lugar, llegar al patrimonium Caesaris el producto de todas las confiscaciones de sus adversarios, logró aumentar su volumen enormemente, lo cual en parte le obligó a escindir su administración: la res privata del emperador los recibiría como propiedad personal. Así surge una caja nueva y especializada llamada Res Privata Principis o Ratio Privata y, por su parte, subsiste el patrimonium caesaris que acoge las rentas de los bienes de la familia del emperador y la cual asumiría a principios del siglo III un papel secundario, subordinándose a la res privata, en calidad de mero departamento y confiándose su dirección a libertos imperiales.
En resumen, la nueva organización de los servicios financieros del Estado contaba con dos órganos principales: el Fiscus25 que acogía las rentas públicas del Estado, y cuyo máximo responsable es, como sabemos, el a rationibus o rationalis26 y, por otra parte, la Res Privata, dirigida al prin-Page 36cipio por un procurator rei privatae27 que en época bajoimperial adoptaría la denominación de magister rei privatae28y finalmente, comes rei privatae, como tendremos ocasión de comprobar al comentar los textos29.
Cuando la doctrina aborda el tránsito hacia el Dominado, la referencia a la crisis económica instalada a partir de la muerte de Alejandro Severo, pero gestada durante el siglo anterior, resulta obligada, y aunque ésta no es más que un aspecto de una época convulsa en todos los órdenes, al menos en principio, parece estar más relacionado que otros con el tema que abordará este libro. Se afirma comúnmente que el advenimiento de Diocleciano y, más tarde, Constantino con Page 37 todas las medidas que emprendieron30 perseguía un fín primordial: reafirmar la figura del emperador, profundamente socavada a consecuencia de la crisis generalizada. Uno de los elementos determinantes parece ser el inusitado vigor que cobra la necesidad defensiva del Imperio ante las incursiones bárbaras y las guerras...
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