La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón: organización y funcionamiento
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Artículo publicado en Autonomies, Revista Catalana de Derecho Público, núm. 18, Barcelona, julio 1994.
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Quince años de funcionamiento de las Administraciones autonómicas son ya un período de tiempo suficiente para poder hacer balance del grado de cumplimiento de los objetivos que presidieron su creación.
La construcción del Estado de las Autonomías se justificó, en primer lugar, en la necesidad de dar respuesta política a las demandas históricas de autonomía de algunas nacionalidades y regiones españolas, pero también en la consideración de que era la solución idónea para conseguir una Administración más eficaz que rompiera los vicios de la antigua organización administrativa centralizada.
Analizar cómo se ha desarrollado el proceso de su creación, cuál es la plan-ta actual de su estructura orgánica y qué esfuerzos se han hecho para mejorar su funcionamiento es, en el momento presente, un trabajo necesario para detectar posibles insuficiencias y fracasos.
La Administración Pública no ha ocupado en general, durante estos años, un lugar destacado en la agenda política de los diversos gobiernos autonómicos. Preocupados en su etapa inicial más por el afianzamiento político de sus instituciones de autogobierno, no han prestado una atención suficiente a los problemas relativos a la organización y funcionamiento de las nuevas Administraciones.
La Comunidad Autónoma de Aragón no ha sido ajena a esta realidad, aunque, como posteriormente tendremos ocasión de comprobar, haya existido algún intento, tan loable en cuanto a sus contenidos teóricos como escaso en sus resultados prácticos, de afrontar políticamente de forma general la modernización de su Administración autonómica.
A la hora de introducirnos en el estudio de la Administración autonómica aragonesa, debemos hacer una advertencia previa. No vamos a tratar de realizar un análisis del régimen jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma, sino de la realidad de su organización y funcionamiento administrativo durante los años de su existencia. Antes de ello, no obstante, y con objeto únicamente de situar al lector, efectuaremos una breve referencia sobre el marco jurídico y las actuaciones políticas centrales que han presidido el proceso analizado.
Como es sabido, ni la Constitución ni los propios Estatutos de Autonomía han prestado una atención especial a la regulación de las Administraciones au-
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tonómicas. Son, no obstante, aplicables a éstas preceptos constitucionales relativos a la Administración Pública en general, como los contenidos en los artículos 103.1, 9.3 ó 24.1 del texto constitucional.
El Estatuto de Autonomía aragonés dedica a la Administración Pública autonómica su título III («La Administración Pública en Aragón»), que subdivide a su vez en dos capítulos, el primero dedicado a la Administración de la Comunidad Autónoma y el segundo a las relaciones de la Comunidad Autónoma de Aragón con las Diputaciones Provinciales.
Los rasgos definitorios de la regulación estatutaria son los siguientes:
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Reproduce, con escasas innovaciones, los criterios básicos de ordenación de la Administración General del Estado. Así, el artículo 44.1 del Estatuto dispone que «la Administración Pública está constituida por órganos jerárquicamente ordenados y dependientes de la Diputación General, tendrá personalidad jurídica única y gozará en el ejercicio de su competencia de las potestades y derechos de la Administración General del Estado».
Por otra parte, el artículo 44.2 enumera los principios que han de presidir la organización y el funcionamiento de la Administración autonómica, trasladando a la Comunidad Autónoma los principios recogidos en el artículo 103 de la Constitución española, a los que añade uno nuevo, el de economía.
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Incorpora algunos de los criterios contenidos como recomendaciones en el Informe de la Comisión de Expertos elaborado con carácter previo a los pactos autonómicos UCD-PSOE del año 1982. Así, cuando se concreta el desarrollo del principio de economía, se dispone que «la Administración Pública de la Comunidad Autónoma se organizará sobre la base de evitar la duplicidad de cargos o funciones y la proliferación de la burocracia» (art. 44.3 del Estatuto de Autonomía de Aragón); se profesionaliza el puesto de director general (art. 44.4) y se ordena la articulación de la gestión ordinaria de los servicios periféricos de la Comunidad Autónoma a través de las Diputaciones Provinciales (art. 45.1). La incorporación de estos criterios ha sido objeto de permanentes críticas desde diversas posiciones políticas durante estos años y, por ello, en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía que actualmente se tramita en las Cortes de Aragón se suprimen del texto estatutario citado los preceptos que tuvieron su origen en los citados pactos.
Conforme a este marco estatutario se aprobó la Ley 3/1984, de 22 de junio, del Presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma (LPDGA), reformada por la Ley 3/1993, de 15 de marzo, con objeto de adaptarla a la nueva Ley estatal de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.
Esta Ley dedica pocos preceptos a la Administración autonómica, pero tiene la virtud de ser sencilla y clara, de modo que, pese a haber sido aprobada en un momento en el que las competencias transferidas a la Comunidad Autónoma eran aún escasas, permanece todavía vigente en la actualidad. No obstante,
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su parca regulación de algunas cuestiones de importancia ha obligado a la Diputación General a presentar un nuevo proyecto de Ley reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma, que, junto con el Proyecto de Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, ambos en tramitación parlamentaria, conformarán, si prosperan, un nuevo marco jurídico en sustitución de la Ley actualmente vigente.
En cualquier caso, como iniciativa política de primer orden, en 1985 la Diputación General remitía a las Cortes de Aragón un «Informe sobre los problemas que plantea la organización y funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma», acompañado de una «propuesta de directrices de actuación», a través de las cuales se diseñaba un programa de actuación a corto, medio y largo plazo sobre la Administración autonómica.
Este Informe o Libro blanco efectuaba un diagnóstico general sobre la realidad administrativa de la Comunidad Autónoma, fijando las actuaciones para construir una Administración «distinta» de la anterior.
El Informe fue objeto de un estudio pormenorizado en las Cortes de Aragón, que finalmente lo debatieron en el Pleno, aprobándose por unanimidad cerca de un centenar de resoluciones o «directrices de actuación», que venían a marcar las pautas de la organización y funcionamiento de la Administración de la Comunidad Autónoma en los años posteriores.
El tiempo ha demostrado, sin embargo, que en torno a un proyecto de gran interés y cuya aplicación real hubiera producido importantes beneficios para la Comunidad Autónoma existía una buena dosis de voluntarismo político.
El nivel de cumplimiento de las directrices sufrió de una cierta falta de convicción ya en los años inmediatamente posteriores a su aprobación, cayendo prácticamente en el olvido tras el cambio de gobierno producido en 1987. En realidad, la iniciación de una auténtica reforma administrativa exige una gran dosis de energía política que, además, no se ve compensada con carácter inmediato, ya que los...
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