Crítica del actual modelo de bases estatales sobre la vivienda

Autor:Felipe Iglesias González
Cargo del Autor:Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
 
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CAPÍTULO VI

CRÍTICA DEL ACTUAL MODELO DE BASES ESTATALES SOBRE LA VIVIENDA

Una de las características del proceso de traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas consistió en la reserva en manos del Estado de una serie de competencias, principalmente relativas al fomento, con base en las competencias que el Estado ostenta en el art. 149.1 CE, a pesar de que estas competencias afectaban mayoritariamente a ámbitos competenciales que habían sido atribuidos a las Comunidades Autónomas por la propia Constitución en su art. 148.1. Correlativamente, los recursos presupuestarios que, hasta el momento del traspaso efectivo de los respectivos servicios, habían financiado estas actividades de fomento no fueron incluidos en la definición del coste efectivo de estos servicios, permaneciendo en los Presupuestos Generales del Estado, siendo objeto de transferencias, corrientes o de capital, a las Comunidades Autónomas, configurando lo que se ha denominado por la doctrina, genéricamente, como «subvenciones condicionadas».

La existencia de estas subvenciones condicionadas y su vinculación al sistema de financiación común, dado que estas subvenciones tienen por objeto cubrir las carencias presupuestarias derivadas de la deficiente definición del concepto «coste efectivo del servicio», va a determinar, de una manera definitiva, la extensión territorial de la normativa que el Estado apruebe con el objeto de definir el destino de los recursos integrados en estas subvenciones condicionadas, habitualmente integradas en el concepto de bases. La consecuencia de esta vinculación va a consistir en que estas bases estatales vinculadas a partidas presupuestarias que no fueron incorporadas a la definición del «coste efectivo del servicio», en este caso vivienda, tan sólo serán eficaces en las Comunidades Autónomas sujetas al régimen de financiación común y nunca a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Navarra al contar con un régimen de financiación especial que les permite prescindir de estas subvenciones condicionadas para ejercer sus competencias.

El estudio de las subvenciones condicionadas y sus efectos sobre las bases estatales es importante a nuestros efectos en la medida en que, precisamente, los recursos que aporta el Estado para financiar la protección de la promoción privada de viviendas y su adquisición pueden considerarse como subvenciones condicionadas.

  1. LA DETERMINACIÓN DEL COSTE DEL SERVICIO DE VIVIENDA Y LAS SUBVENCIONES CONDICIONADAS

    El sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas se caracteriza por la doble procedencia de los fondos que, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, permiten el cumplimiento de las competencias que ostentan en virtud de sus respectivos Estatutos: financiación condicionada e incondicionada. Ambas fuentes de financiación atienden a objetivos diferentes: a través de la transferencia de fondos estatales de manera incondicionada se pretende dotar a las Comunidades Autónomas de los recursos necesarios para la prestación de los servicios transferidos; mientras que la financiación condicionada tiene por objeto, en principio, hacer efectivo el principio de solidaridad y corregir los desequilibrios económicos interregionales.

    Este esquema se correspondería con la realidad si la financiación condicionada se limitase a los fondos que se integran en el Fondo de Compensación Interterritorial. Sin embargo, el bloque de financiación condicionada está integrado, además de las cantidades del Fondo de Compensación Interterritorial, por fondos que hemos denominado «subvenciones condicionadas» y que son definidos por el Acuerdo 1/1986, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de 7 de noviembre, como «recursos a través de los cuales se realizan determinados objetivos generales de política económica o social del Estado (que se concretan en subvenciones corrientes y de capital) cuya gestión y ejecución corresponden a las Comunidades Autónomas» 472. En la realidad, buena parte de estos fondos no sólo atienden a objetivos y competencias estatales sino, también y de una manera sustancial, a la financiación de competencias transferidas a las Comunidades Autónomas, habida cuenta de la carencia presupuestaria de las Comunidades Autónomas, resultante de las partidas integrantes del coste de los servicios transferidos 473.

    La existencia de esta financiación condicionada, reflejo de la insuficiencia de la financiación incondicionada, se debe, fundamentalmente, a dos grandes causas:

    1. En primer lugar, a la escuálida consideración del concepto de «gastos de inversión» para la definición del coste de los servicios traspasados, realizada por el Acuerdo 1/1982 del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que articulaba el sistema de financiación denominado «provisional» que sólo integraba como coste efectivo los conceptos de conservación, mejora y sustitución pero nunca los de «inversión nueva» 474.

    2. La segunda causa reside en que en el cómputo del coste efectivo del traspaso de los servicios relativos a ciertas materias no se integraron buena parte de los fondos que, hasta la fecha, el Estado dedicaba a estas competencias, reservándose el Estado, de esta manera, fondos que, en principio y en buena lógica, formaban parte de las competencias que habían sido atribuidas a las Comunidades Autónomas por la Constitución. Estas cantidades, se van a convertir en subvenciones condicionadas a las Comunidades Autónomas, lo que provoca que disminuya notablemente el margen de actuación de las Comunidades con respecto a estos fondos 475, limitando, en cualquier caso, la autonomía política autonómica 476.

    Esta reserva de fondos, amparada inicialmente en las competencias estatales derivadas de los apartados 1 y 13, del art. 149 CE 477, ha terminado por justificarse en la competencia general subvencional del Estado plasmada en la STC 13/1992, que llega a afirmar que esta competencia general es un símbolo del señorío del Estado sobre su presupuesto 478, sin que pueda oponerse el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas, reconocido por el art. 156.1 CE, tal y como asevera la propia jurisprudencia constitucional 479.

    Un ejemplo palmario de esta segunda causa la encontramos en el proceso de transferencia a las Comunidades Autónomas de los servicios de la materia «vivienda» en los que el Estado no transfirió a las Comunidades Autónomas las cantidades presupuestarias que, con anterioridad al traspaso, dedicaba al fomento de la promoción y adquisición de viviendas, fundamentalmente subvenciones y subsidios de interés para la adquisición de VPO, subvenciones a la mejora de vivienda rural y para la rehabilitación del patrimonio de las Corporaciones Locales 480. De tal manera que el Estado ha seguido manteniendo estos fondos anualmente en sus presupuestos, formando parte de la financiación condicionada de las Comunidades Autónomas con régimen de financiación común 481, trasfiriéndolos a las respectivas Comunidades Autónomas, pero regulando intensamente el destino de estos fondos mediante normativa estatal, que, en todo caso, era gestionada por las Comunidades Autónomas 482.

    De esta manera, la normativa elaborada por el Estado para determinar el destino de las cantidades contenidas en sus presupuestos dedicados al ámbito de la vivienda, actualmente integrada principalmente en el Real Decreto 1186/1998, está íntimamente vinculada con el origen de los fondos: la reserva de unos recursos en manos del Estado, excluidos del sistema de determinación del coste efectivo y afectantes a una competencia transferida a las Comunidades Autónomas 483.

    Mediante la exclusión del cómputo del coste efectivo del servicio traspasado de las cantidades que la Administración estatal dedicaba a ciertos ámbitos de la materia vivienda, el Estado ha pretendido reservarse un cierto control sobre la política de vivienda 484. Sin embargo, esta reserva en manos estatales de los recursos que debían integrar la definición del coste efectivo del servicio transferido de vivienda y su necesaria distribución por el Estado a las Comunidades Autónomas, no va a afectar a todas las Comunidades Autónomas por igual, habida cuenta de la existencia de dos grandes modelos de financiación autonómica: los referidos a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Navarra, que vamos a denominar forales o especiales, y el aplicado al resto de Comunidades, que denominaremos común. Como vamos a ver, en las Comunidades forales también se lleva a cabo el cálculo de coste efectivo del servicio de vivienda al llevar a cabo la transferencia de servicios, pero los mecanismos de financiación de estas Comunidades no se encuentran afectados por esta definición del coste efectivo, por lo que podrán prescindir de las cantidades previstas en los Presupuestos Generales del Estado para ejercer sus competencias en materia de vivienda.

    Antes de avanzar un paso más en el análisis de los efectos que esta vinculación provoca, será preciso analizar con anterioridad el régimen de las Comunidades del País Vasco y Navarra, en las que, por no recibir recursos presupuestarias estatales para financiar sus competencias de vivienda, no se produce la vinculación entre normas estatales y recursos transferidos que acabamos de poner de manifiesto.

  2. LA FINANCIACIÓN DE LA PROTECCIÓN DE LA VIVIENDA EN LAS COMUNIDADES DEL PAÍS VASCO Y NAVARRA

    Las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Navarra cuentan con un especial sistema de financiación autonómico que no se fundamenta en la definición del «coste efectivo» de los servicios traspasados 485. Tanto el Concierto económico con el País Vasco 486, como el Convenio económico con Navarra 487 prevén una recaudación tributaria directa de ambas Comunidades pasando a integrarse estos fondos en sus propios presupuestos, articulándose la participación de ambas Comunidades en los gastos...

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