Los actos preliminares a los procesos electorales - Primera Parte. El acto de gobierno en el derecho francés - El acto de gobierno: Un análisis en los ordenamientos Francés y Español - Libros y Revistas - VLEX 199631

Los actos preliminares a los procesos electorales

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Dentro del grupo de actos en que se manifiestan las relaciones entre los poderes públicos, los actos preliminares a las elecciones han ocupado un centro de atención primordial en la jurisprudencia francesa de todos los tiempos. Considerados en los primeros textos constitucionales como actos excluidos de todo control jurisdiccional, la Constitución de 1958 viene a cambiar radicalmente el panorama, al atribuir expresamente al Conseil Constitutionnel la competencia para su control. Ello ha provocado, como es obvio, un cambio de actitud jurisprudencial y también doctrinal, donde se venían considerando actos de gobierno. Sin embargo, su sometimiento al juez constitucional no ha supuesto erradicar de plano la aplicación de la teoría del acto de gobierno, como demuestra la doctrina del Conseil Constitutionnel. Toca ahora examinar esta evolución, siempre limitándonos a los supuestos que más afectan a nuestro objeto de estudio.

.- La jurisprudencia anterior a la Constitución de 1958:

El contencioso de las elecciones legislativas ha sido tradicionalmente de naturaleza política, al contrario de lo que sucedía con las elecciones a "Conseils municipaux, d'arrondissement y départementaux", atribuido desde la Monarquía de Julio al Consejo de Estado[1]. Como nos enseña Loïc PHILIP, "déjà sous l'Ancien Régime, lors de la réunion des Etats généraux, les représentants vérifiaient eux-mêmes la régularité des mandats". Práctica que, en el momento de la Revolución de 1789, desembocaría en la consagración del principio de la "vérification de pouvoirs", que consistía en confiar a los elegidos por la Nación la misión de resolver y conocer la regularidad de la elección de cada diputado[2]. Así, las Cámaras son los jueces exclusivos de la elegibilidad de sus miembros y de la regularidad de su elección en la Ley constitucional de 16 de julio de 1875 y después en la Constitución de 1946.

La jurisprudencia se mantiene fiel a este principio desde el affaire Maître de 6 de agosto de 1912[3]:

"Las Asambleas legislativas, a quienes incumbe examinar los actos de sus miembros, son las únicas competentes, salvo ley en contrario, para apreciar la legalidad de los actos que constituyen los preliminares de las operaciones electorales".

Y específicamente para: el decreto convocando al colegio electoral en elecciones a la Asamblea Nacional[4]; registro de candidaturas[5]; decisiones prefectorales sobre registro de déclarations d'apparentement[6]; o la regulación por los gobernadores de la elección de délegué de la colonie à l'Assamblée consultative provisoire[7]. En todos estos supuestos el Consejo de Estado declaró la insusceptibilidad de recurso, ya de anulación, ya de responsabilidad[8], para las operaciones preliminares a las elecciones, destacando que tales actos eran "non détachables de l'opération éléctoral", y por tanto, competencia exclusiva de las Cámaras.

Esta jurisprudencia sólo se excepciona en dos ocasiones muy peculiares, en los arrêts "Dame Marguerite Durand" y "Lougnon"[9]. Al margen de estos casos, el Consejo de Estado sólo conocería de extremos concretos del proceso cuando la legislación electoral le atribuyera expresamente la competencia de control. De todos modos, el Consejo de Estado siempre se mostró extremadamente prudente y autorrestrictivo a la hora de ejercer este control, aplicando extensivamente la regla de la "inseparabilidad" de los actos preliminares a la elección[10].

La doctrina ha explicado esta jurisprudencia desde la teoría del acto de gobierno, al entender estos actos como manifestación esencial de las relaciones entre los poderes públicos[11], o como derivación directa de las disposiciones constitucionales[12].

- El Conseil Constitutionnel como juez electoral tras la Constitución de 1958

Insito en la lógica de la "revolución jurídica" operada en 1958, y fruto del abandono de la soberanía parlamentaria que esta etapa de la historia constitucional francesa implica, la Constitución de 1958 ha retirado a las Asambleas su centenaria competencia en materia contencioso-electoral en favor del Conseil Constitutionnel, que pasa a ocupar un lugar privilegiado en todo el proceso electoral. Una innovación que se explica, coyunturalmente, por la progresiva degradación en que se había visto sumido el sistema de control de los mandatos parlamentarios por las propias Asambleas, sobre todo a partir de la IV República, que hace nacer en la opinión pública y también en círculos políticos cada vez más numerosos la convicción de que las Cámaras no se encontraban capacitadas, por evidentes razones de parcialidad, para ejercer adecuadamente el control de la validez de las elecciones de sus propios miembros.

De este modo, los principales procesos electorales son confiados al control del Conseil Constitutionnel, aunque sus poderes varíen dependiendo del tipo de consulta electoral. Si en el caso de las elecciones legislativas su papel es exclusivamente contencioso, sin embargo, en los otros dos supuestos (presidenciales o referendum), el rol del Conseil se extiende también a la vigilancia de la regularidad de las operaciones electorales, e incluso a la proclamación de los resultados. No obstante, y pese a los nuevos postulados constitucionales, no podemos olvidar el papel que en el control de actos previos a las elecciones sigue ocupando el Conseil d'Etat, que no ha llegado a perder todas sus potestades contenciosas en esta materia. Más bien se ha producido un juego de relaciones entre ambas instancias (ordinaria y constitucional) "de concurrencia en unos casos, de complementariedad en otros, de recíproca influencia en la mayoría de supuestos"[13].

A) LAS ELECCIONES LEGISLATIVAS: El Conseil Constitutionnel, "juge de l'election". Los principales supuestos de control:

En el caso de elecciones a la Asamblea Nacional o al Senado, el artículo 59 de la Constitución dispone:

"Le Conseil Constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la regularité de l'élection des députés et des sénateurs".

Este precepto se desarrolla en el Capítulo VI de la Ley Orgánica sobre el Conseil Constitutionnel (Ordonnance nº58-1067 de 7 de noviembre de 1958), donde, entre otras atribuciones, el art.44 le confiere la competencia, "pour le jugement des affaires qui lui sont soumises...pour connaître de toute question et exception posée à l'ocassion de la requête". El nuevo régimen implica claramente una jurisdiccionalización del contencioso-electoral; esto es, como desde una muy temprana jurisprudencia se viene declarando, el Conseil Constitutionnel "interviene en esta materia, en tanto que 'juridiction'...es decir, como 'juge de l'election' y no como 'juge constitutionnel'"[14].

Aunque, como bien señala PUGEAULT, la jurisdiccionalización no ha afectado la naturaleza profunda del proceso electoral transformándolo en un contencioso-administrativo[15], este nuevo modo de concebir el control de las elecciones legislativas conlleva una matización relevante a los efectos de nuestro análisis. En especial, porque la introducción de una instancia de control ex Constitutionem elimina, al menos en principio, la aplicación de la doctrina del acto de gobierno. No obstante, y como ocurre en otros temas, debemos descender al detalle de la jurisprudencia constitucional, para comprobar que la regla del control no parece ser un principio general en la materia. Y que, amén de las previsiones constitucionales, el juez y la doctrina se siguen viendo avocados a rememorar la teoría del acto de gobierno.

a) El decreto sobre convocatoria del cuerpo electoral y fijando el desarrollo del escrutinio: un control de regularidad repartido entre Conseil Constitutionnel y Conseil d'Etat:

Sin lugar a dudas, el tema estrella del control constitucional en materia electoral es el de la competencia para controlar la regularidad de los textos en que se plasma la organización de las elecciones, en concreto, el decreto pronunciando la disolución de la Asamblea Nacional, y el posterior decreto sobre convocatoria de electores y fijando el desarrollo de las operaciones electorales. En una jurisprudencia, digna de análisis, el Conseil Constitutionnel se declara incompetente para controlar el primero[16], y competente en el segundo desde 1981[17]. Desde luego, es difícil encontrar la razón a esta diferencia de régimen entre ambos decretos, en tanto que la regularidad de uno y de otro condiciona la legalidad de las elecciones que el Consel Constitutionnel debe controlar y salvaguardar. Quizás

"la voluntad o la prudencia del Conseil de no intervenir sobre una décision éminemment politique, la dissolution mettant directement aux prises l'opposition et le Chef de l'Etat, afin de mieux préserver sa propre autorité"[18].

Trascendentes para despejar estas incógnitas son cuatro decisiones del Conseil Constitutionnel en 1988, y un arrêt del Consejo de Estado de 20 de febrero de 1989 que intentan ofrecer una respuesta: primero, al reparto de competencias en esta materia entre el juez electoral y el juez contencioso-administrativo, es decir, entre el "juge de l'élection" y el "juge de la legalité des actes administratifs"; después, y esencialmente, a la naturaleza del decreto de disolución de la Asamblea Nacional, en orden a su discutida consideración -implícita en la jurisprudencia, explícita en la doctrina- como acto de gobierno.

La situación que dió

lugar a este conjunto de decisiones fue la siguiente: en mayo de 1988 el Presidente de la República, en virtud de la competencia que le atribuye el artículo 12 de la Constitución , decide disolver la Asamblea Nacional y convocar, en consecuencia, elecciones anticipadas. A estos efectos se publican en el Diario Oficial de 15 de mayo dos decretos: uno de 14 de mayo, firmado únicamente por el Presidente de la República "portant disolution de l'Assemblée Nationnal"; otro, de la misma fecha firmado por el Jefe de Estado y refrendado por el primer...

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