Actos de dirección y control del gobierno
| Autor | Fernando Santaolalla López |
| Páginas | 373-395 |
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Hemos señalado ya en distintos pasajes de esta obra (especialmente en el Capítulo IX) que las diferentes funciones parlamentarias pueden manifestarse a través de unos mismos actos, de tal modo que muchos de ellos pueden tener una naturaleza mixta. Hay decisiones parlamentarias que constituyen exponentes de la función legislativa, pero que, simultáneamente, lo son también de la de control o de la financiera.
Así, la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado constituye la expresión genuina de la función financiera de las Cámaras. Pero, al mismo tiempo, esta aprobación se efectúa mediante Ley de Cortes, siguiéndose un procedimiento legislativo. Desde esta última perspectiva es evidente que los Presupuestos son una manifestación adicional de la función legislativa1.
Esto mismo es lo que ocurre con los actos que nos corresponde examinar dentro del presente capítulo. Todos ellos son manifestaciones del poder de control de las Cortes Generales sobre el Gobierno, en cuanto implican la facultad de autorizar una serie de situaciones jurídico-políticas fundamentales, como son el establecimiento y continuidad de los Gobiernos. Pero, al mismo tiempo, estos actos son reflejo de la
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función de dirección política, al llevar consigo la determinación de los objetivos de la política nacional y de los medios o instrumentos para su consecución.
La investidura del Gobierno es un acto de control del Parlamento, en cuanto supone autorizar el establecimiento de la nueva cabeza rectora del poder ejecutivo. Mas, según nuestra C.E. (art. 99.2 y 3), la investidura se refiere también al programa político de gobierno. De esta forma, el Congreso participa decisoriamente en la fijación de las metas políticas de la acción de gobierno, lo cual es signo inequívoco de la función de dirección política.
Otro tanto ocurre con las mociones de censura y las cuestiones de confianza. Ambas pueden determinar la caída de Gobiernos y su sustitución por otros nuevos, constituyendo así actuaciones de control. La censura del Gobierno o la denegación de la cuestión de confianza determinan la ruptura de la relación —llamada por eso de confianza— que debe mediar entre aquél y la Cámara baja de las Cortes Generales. Pero, simultáneamente, la cuestión de confianza afecta al programa de Gobierno o a una declaración de política general (art. 112 C.E.) Su aprobación sirve de ocasión para que el Congreso de los Diputados participe en el señalamiento de los grandes objetivos de la política nacional, o, lo que es lo mismo, para un acto de dirección política. La moción de censura —al ser constructiva— implica la votación del programa del candidato que necesariamente ha de incluir, con el mismo corolario que en el caso anterior2.
Caracteriza a los tres actos que nos ocupan (investidura, cuestión de confianza, moción de censura) ser competencia exclusiva del Congreso de los Diputados. Ninguna participación le está permitida al Senado en los mismos. Al igual que en otros actos sumamente importantes para la vida del Estado —autorización estados de excepción y sitio, convalidación de Decretos-leyes—, el Congreso de los Diputados se alza como protagonista exclusivo. De esta forma el bicameralismo nominal cede el paso a un unicameralismo de hecho.
Los artículos 99 y 100 C.E. regulan minuciosamente el proceso formativo del Gobierno. Es de regla en el sistema parlamentario que éste cuente con la confianza parlamentaria, de tal modo que sólo con el apoyo de la mayoría de los representantes
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populares pueda mantenerse en el poder. Bajo este principio, los artículos mencionados se inscriben dentro del más puro «parlamentarismo racionalizado», en cuanto constituyen exponente de la tendencia del constitucionalismo contemporáneo de formalizar cuestiones antaño abandonadas a los usos y convenciones.
El artículo 99 C.E. no innova nada importante en la forma de constituir Gobiernos parlamentarios. En cambio, incluye cuestiones y aspectos que cartas fundamentales de otras épocas no habían considerado conveniente consagrar a tan alto nivel3.
Pasando a examinar el contenido de este precepto, conviene pararse, en su apartado 1, donde se establecen los supuestos determinantes del proceso de designación del Presidente del Gobierno. Concretamente, este apartado refiere como tales después de cada renovación del Congreso de los Diputados y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda. Por tanto, y a la vista del artículo 101 C.E., esta circunstancia se produce: a) tras las elecciones y al inicio de cada legislatura del Congreso, cuando la anterior ha terminado por el transcurso del mandato de cuatro años (art. 68.4) o en virtud de una disolución anticipada (arts. 91.6, 115 y 168); b) pérdida de la confianza parlamentaria por aprobación de una moción de censura; c) pérdida o denegación de una cuestión de confianza; d) dimisión del Presidente del Gobierno y e) fallecimiento del mismo.
Conforme a la inmensa mayoría de los sistemas parlamentarios, nuestra C.E. (art. 62 d) y 99.3) otorga al Rey la función de nombrar al Presidente del Gobierno. Ahora bien, este nombramiento, al igual que ocurre en todos los países con parlamentarismo democrático, no es una decisión discrecional del Jefe del Estado, sino que se inscribe bajo el principio de confianza que debe tener el Gobierno con la Cámara o Cámaras legislativas. La persona designada debe ser alguien que cuente expresamente con esta confianza o que se presuma de modo seguro que lo tendrá en el futuro inmediato. En este punto caben diversas variantes.
Por un lado, el sistema británico, donde en virtud de una convención constitucional se entiende que el primer ministro designado por la Reina dispone de la confianza parlamentaria, en tanto no se demuestre lo contrario por alguna votación de censura o votación adversa en cuestión importante, de tal modo que es innecesario
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que el Parlamento exprese formalmente su confianza al Gabinete a raíz de su designación real. Por otro lado, el sistema de designación del equipo gubernamental por el Jefe del Estado, equipo gubernamental que después debe acudir ante el Parlamento para el acto decisivo de exponer su programa y someterse a la correspondiente votación de confianza, que es lo que ocurría en la III República Francesa y lo observado en nuestros días en Italia y Bélgica. Y, por último, el sistema más moderno, implantado en la Ley Fundamental de Bonn y en la C.E. Supone también la intervención del Jefe del Estado y la expresión de confianza parlamentaria, pero en un orden distinto al visto en el segundo caso. La exposición del programa político y la votación de investidura anteceden a la designación del Presidente del Gobierno por el Jefe del Estado, de tal forma que el nombramiento que éste efectúa recae sobre el elegido previamente por el Parlamento. Con ello se resalta la intervención de la institución representativa por excelencia.
Dentro del sistema español pueden distinguirse tres fases muy concretas: la de formación de candidatura; la de discusión y votación de la candidatura, y, finalmente, la de nombramiento.
La primera fase compete al Rey y a los partidos políticos con representación parlamentaria. Concretamente el artículo 99.1 dispone que el Rey, previa consulta con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.
Se trata de una previsión muy formalista, pensada probablemente para supuestos distintos de los que se han vivido, de claras mayorías con un líder indiscutible, y que han hecho de esta norma una ritual más que un procedimiento sustantivo.
Dentro de esta primera fase, la intervención del Rey se limita a buscar y a proponer al Congreso una candidatura, una simple propuesta sobre la que debe decidir la Cámara, no un Presidente del Gobierno ya designado4.
La función del monarca se inscribe necesariamente dentro del papel de árbitro y moderador que le otorga la C.E. (art. 56.1), de tal modo que su actuación debe tener como directriz fundamental la búsqueda del candidato que cuente con más posibilidades de superar la votación de investidura. No se trata en modo alguno de una pro-
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puesta discrecional, sino condicionada por la consecución de una mayoría parlamentaria coherente que la respalde.
En la práctica, como siempre las urnas han arrojado una mayoría clara —no pocas veces absoluta de un mismo partido— con un dirigente reconocido, la decisión del monarca estaba cantada a favor de este último.
Pensando más bien en un Congreso muy fraccionado, sin mayoría sólida, se dispone que el Rey evacúe consultas con los representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria. Se trataría de obtener información precisa de cada fuerza parlamentaria sobre su postura, de tal modo que el monarca pudiese descubrir el candidato con mayores expectativas de respaldo...
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