La actividad de la administración de producción y comercialización de bienes
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN DE "PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE BIENES" EN EL MARCO DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO
La actividad de la Administración en el ámbito económico no se limita necesariamente a la regulación y control de las actividades económicas de los particulares, a la eventual prestación de "servicios públicos" de carácter económico o a la actividad de fomento de las actividades de los particulares. En ocasiones, la Administración interviene directamente en la economía ofreciendo bienes en el mercado ; bienes que algunas veces habrán sido previamente producidos por ella misma y otras veces, habrán sido adquiridas por la Administración de sus productores para, posteriormente, ponerlos en el mercado. La Constitución Española habilita a la Administración para la realización de estas actividades al establecer en su artículo 128.1 que: "Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica".
Aunque podríamos denominar a esta actividad como "actividad empresarial", toda vez que la mayoría de las veces la Administración la lleva a cabo mediante empresas públicas , preferimos no hacerlo así porque las actividades de prestación de servicios públicos (que se distinguen conceptualmente de la que ahora tratamos) también se llevan a cabo en muchos casos mediante la utilización de sociedades mercantiles de titularidad pública. Tampoco nos parece conveniente denominarla como "actividad industrial" o "de producción" porque ello supondría una restricción del concepto a uno sólo de los posibles aspectos de la actividad que estamos considerando. En cambio, la denominación de esta actividad como "dación de bienes en el mercado", en expresión acuñada por VILLAR PALASÍ, nos parece plenamente acertada.
Al igual que ocurre respecto de los servicios públicos, esta otra actividad puede ser realizada por la Administración bien en régimen de monopolio (por tanto, en régimen de exclusiva, sin posibilidad de que se realice por el sector privado) bien en régimen de concurrencia con los particulares.
Como justificación teórica de esta actividad productiva y/o comercial de la Administración suelen mencionarse similares argumentos a los empleados para fundamentar la intervención administrativa en el ámbito de los servicios públicos, de ahí que la empresa pública haya sido utilizada: a) como instrumento al servicio de la política económica (caso del grupo ARGENTARIA); b) como motor del desarrollo industrial (ENSIDESA, CASA, INESPAL, INDRA, AUXINI, ENCE, etc.); c) como mecanismo para atenuar los costes sociales y los efectos políticos del ajuste por el mercado de empresas privadas (reestructuración, suspensión de pagos o quie- bras), manteniendo empleos y la paz social; d) como mecanismo para garantizar las rentas de determinadas áreas geográficas (HUNOSA, ASTANO, SIDENOR, los Astilleros, etc.); e) para poner bajo cuidado estatal aquellas empresas que actúan en sectores que se consideran estratégicos (defensa y seguridad del Estado, tejido industrial...: BAZÁN, SANTA BÁRBARA, IBERIA, TRANSMEDITERRÁNEA, etc); f) para garantizar el suministro de bienes necesarios para la sociedad, como determinados alimentos, etc. En otros casos, la finalidad de la intervención empresarial pública ha sido de índole puramente fiscal, como se observa en algunas de las actividades productivas o de comercialización sujetas a un monopolio público (monopolios fiscales); tal ha sido el caso del Monopolio del Tabaco (TABACALERA) y, en parte, del Monopolio del Petróleo (CAMPSA).
Con frecuencia, tales "razones justificadoras" de la empresa pública han servido como soporte de las operaciones nacionalizadoras características de los Estados o gobiernos socialistas, realizadas con objeto de poner toda la economía o una parte fundamental de la misma bajo la dirección estatal, con la finalidad última de realizar una transformación de una sociedad (la capitalista), que se considera injusta, en una "nueva sociedad socialista" de trabajadores en la que reine la igualdad y en la que todo interés individual esté al servicio de los intereses generales "definidos" por los gobernantes..., pero hoy estas ideas parecen superadas ante la evidencia del fracaso de los sistemas de economía dirigida.
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CONCEPTO Y RÉGIMEN DE LA EMPRESA PÚBLICA
A) Concepto
Para definir qué sea una empresa pública podemos acudir, inicialmente, al criterio legal contenido en el artículo 6.1 de la Ley General Presupuestaria (Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria): son empresas públicas las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación, directa o indirecta, de una Administración Pública o de sus Entidades de Derecho público. La utilización de este criterio responde a la idea, casi siempre confirmada, de que la titularidad jurídica (propiedad) de la mayoría del capital social comporta un efectivo control de la sociedad. De ahí que deban tenerse por empresas públicas, en todo caso, las sociedades mercantiles cuyo capital social (representado en acciones, si se trata de sociedades anónimas, o en participaciones sociales, si son sociedades de responsabilidad limitada) pertenezca en más de un cincuenta por ciento a una Administración pública o a sus Entidades de Derecho público.
Ahora bien, como resulta que se puede tener el control de una sociedad con una participación en el capital social no mayoritaria, la Comunidad Europea tiene establecido que se consideran empresas públicas " cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen ", considerándose como técnicas que manifiestan una posición dominante "cuando los poderes públicos, directa o indirectamente, poseen la mayoría del capital suscrito de la empresa, o de los votos inherentes a las participaciones emitidas por la empresa, o pueden designar a más de la mitad de los miembros del órgano de dirección o de vigilancia de la empresa" (Directiva 80/273/CEE...
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