La actividad administrativa de limitación o policía
| Autor | Francisco Javier de Ahumada Ramos |
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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN O POLICÍA. CONCEPTO Y FUNDAMENTO
La actividad administrativa de limitación o policía es una actividad fundamentalmente jurídica, hecha de normas, primero, y de actos de imperio, después, que se imponen coactivamente a los ciudadanos, sometiendo su vida, su propiedad y su actividad, esencialmente libre, a una serie de limitaciones, de condicionamientos e, incluso, de privaciones, necesarias para una ordenada convivencia.
La actividad administrativa de limitación es necesaria para que la convivencia social sea armónica y ordenada, así como para la existencia de unas relaciones económicas libres, productivas y respetuosas con los derechos de los ciudadanos y con los valores que la sociedad quiere mantener, como son la seguridad e higiene en el trabajo, un medio ambiente adecuado, etcétera.
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LÍMITES DEL PODER DE POLICÍA ADMINISTRATIVA
Siendo la Administración Pública la personificación del Poder del Estado, a ella le corresponde la titularidad y el ejercicio de la actividad de policía. Ahora bien, la Administración no se justifica nunca a sí misma, sino que su existencia y toda su actividad tienen como finalidad la satisfacción de los intereses generales de la sociedad, teniendo ésta como valores esenciales la libertad personal y el respeto de los derechos de los ciudadanos. Esto supone la necesidad de que el poder conferido a la Administración de limitación de la libertad y la propiedad de los ciudadanos en aras del interés general se encuentre a su vez delimitado (limitado), de forma que su ejercicio no pueda degenerar en abusos contrarios a los valores constitucionales que la Administración pública está llamada a proteger. En definitiva, se hace necesaria la existencia de unos límites al poder de limitar.
Concretamente, los principios contenidos en la Constitución determinan los siguientes límites al poder de policía administrativa:
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Necesidad de que una Ley delimite previamente el contenido de los derechos (principio de reserva de Ley) y vinculación positiva de la potestad de policía a la Ley.
El principio general de libertad que la Constitución consagra en su artículo 1.º autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas. Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 83/1984, de 24 de julio, al pronunciarse sobre una cuestión de constitucionalidad presentada contra la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 1944, en cuanto a la regulación y limitaciones que ésta imponía para el establecimiento de Farmacias en el territorio nacional.
Concretamente, el artículo 53.1 de la Constitución establece que:
"Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título [I] vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades".
El precepto establece como primera garantía una reserva de Ley para la regulación de los derechos en él mencionados. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha dicho, en su Sentencia 83/1984, de 24 de julio, citada, que "este principio de reserva de Ley entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, y como tal ha de ser preservado. Su significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador".
Conforme a este principio, la actividad administrativa de limitación, que se concreta en el establecimiento de regulaciones por vía reglamentaria de las actividades económicas de los particulares, exige siempre la previa existencia de una norma con rango de Ley en la que se regulen con cierto detalle los derechos de los ciudadanos y las obligaciones a que vienen sujetos, así como las condiciones o requisitos a los que, en su caso, pueda sujetarse el ejercicio de los derechos reconocidos. Además, la Administración sólo podrá ejercer la potestad reglamentaria de carácter limitador dentro de los términos previstos en la Ley. El principio de legalidad opera aquí como vinculación positiva: la Administración sólo puede introducir limitaciones allí donde cuente con una Ley que le habilite para hacerlo.
Como veremos más adelante, todo esto conduce a que en los diferentes sectores de actividad económica exista siempre una Ley, que podemos denominar "Ley de cabecera del sector" en la que las Cortes Generales o los Parlamentos Autonó-micos, según proceda, delimitan los derechos de los ciudadanos y las potestades administrativas en dicho sector.
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La actividad de policía debe respetar el contenido esencial de los derechos reconocidos en la Constitución.
Como hemos visto, el artículo 53.1 CE dispone que la regulación de los derechos deberá, en todo caso, respetar su contenido esencial . El mandato, que incluye una garantía material de los derechos de los ciudadanos, no va dirigido tanto a la Administración cuanto al legislador estatal y autonómico. Las leyes que regulen los derechos reconocidos en el Capítulo segundo del Título I de la Constitución deberán respetar su contenido esencial. Ahora bien, es evidente que el mandato obliga también a la Administración, aunque no se diga expresamente. Así resulta de lo dispuesto en el artículo 9.1 CE: "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico".
En cuanto a la determinación concreta del contenido esencial de los derechos, el Tribunal Constitucional ha declarado, de un modo genérico, que "[e]ntendemos por contenido esencial aquella parte del contenido de un derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad, o dicho de otro modo, lo que hace que sea recognoscible como derecho perteneciente a un determinado tipo (...) Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga" (Sentencia de 8 de abril de 1981, Fundamento jurídico octavo).
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La actividad de limitación debe respetar siempre el principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad impone a la Administración ajustar, adecuar, sus comportamientos a los fines que justifican la atribución de sus potestades, prohibiendo cualquier tipo de actuación contraria a dichas exigencias.
Como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero 1987, este principio opera en tres direcciones distintas, pero ligadas entre sí:
a)En primer lugar, constituye una "regla psicológica" que exige que el objetivo que la Administración trata de perseguir con su actuación ha de resultar subsumible en la finalidad acuñada por el ordenamiento jurídico al atribuir la potestad que se ejercita.
b)En segundo lugar, este principio impone que los medios utilizados por la Administración resulten proporcionados, no excesivos, en relación con el supuesto de hecho que motiva la actuación administrativa y la finalidad perseguida por la norma. Un ejemplo lo encontramos en el célebre arret Benjamin dictado por el Consejo de Estado francés en 1933, en el que este órgano jurisdiccional decidió que, a la vista de los hechos, no había sido necesario que un Alcalde prohibiera la celebración de una Conferencia para evitar los trastornos de orden público con que habían amenazado grupos hostiles al conferenciante. Walter JELLINEK, por su parte, describió gráficamente este aspecto del principio cuando afirmó que consiste en "no matar gorriones a cañonazos". Aunque la aplicación de este principio es especialmente...
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