La acción popular: cuestiones generales

AutorJosé Manuel Chozas Alonso
Cargo del AutorCoordinador
Páginas263-273

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1.1. La acción popular como derecho constitucional de configuración legal
  1. En nuestro ordenamiento jurídico se otorga a los ciudadanos en general, hayan sido o no ofendidos por el delito, el derecho a ejercer la acción penal, es decir, un "ius ut procedatur", un derecho a la jurisdicción1. A través del ejercicio de la acción penal los ciudadanos, por un lado, promueven la actividad jurisdiccio-

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    nal del Estado, pudiendo provocar la incoación del proceso si éste no se hubiese iniciado cuando se ejercita dicha acción; y, por otro, se constituyen como parte acusadora del proceso, actuando en el mismo en tal concepto2. Quien ejercita la acción penal será titular de un derecho subjetivo a que los jueces dicten una resolución fundada al respecto3, pero sin que, en modo alguno, se les pueda reconocer la titularidad de un derecho a que se imponga una sentencia de condena, porque, no olvidemos, que el "ius puniendi" corresponde en exclusiva al Estado4.

  2. Según el art. art. 101 LECrim, "la acción penal es pública" y "todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la ley"; precepto que se completa con lo dispuesto por el art. 270 LECrim que, con relación a la querella, precisa que "todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley". En concreto, cuando quien ejercita la acción penal es el ofendido o perjudicado por el delito, en nuestro país se habla del acusador particular. En cambio, si quien ejercita dicha acción no ha sido ofendido ni perjudicado por el delito, decimos que dicha persona ejercita la acción popular (también llamada acción quivis ex populo5) y que se constituye como acusador popular.

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    En este tema, nuestro ordenamiento jurídico se aparta notablemente de lo que sucede en los países de nuestro entorno, en los que el ejercicio de la acción penal se atribuye en exclusiva al Ministerio Fiscal6. En nuestro país, en cambio, además del Ministerio Fiscal, no sólo puede ejercer la acción penal la víctima del delito, el ofendido o perjudicado por el mismo, sino que, como hemos visto, cualquier ciudadano, aunque no haya sido ofendido por el delito, también puede hacerlo. En estos casos, es decir, cuando un ciudadano que no ha sido ofendido por el delito ejerce la acción popular, lo ha de hacer en interés de la sociedad y de la justicia, colaborando en la función estatal de actuación del ius puniendi y asumiendo en el proceso penal un papel similar al del Ministerio Fiscal7, pero gozando de autonomía respecto de éste8.

    Este derecho que tienen los ciudadanos a ejercer la acción popular ha sido reconocido expresamente en nuestra Constitución cuando el art. 125 dispone que "los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales". Se trata, por tanto, de un derecho constitucional, aunque no de un derecho fundamental, puesto que la Constitución no incluye este derecho entre los que reconoce en el Capítulo II del Título I de la CE (vid. STS 17 diciembre de 2007 [RJ 2007\8844] -caso "Botín"-). Ahora bien, aun no siendo un derecho fundamental, es evidente que la acción popular, lo mismo que la acción particular, integran el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24.1º CE, si bien, en uno y otro caso su fundamento constitucional es diferente. Como señala nuestro TC, "mientras que el acusador popular tiene una legitimación derivada del art. 125 CE y no precisa afirmar que es el ofendido por el delito para que se le reconozca el derecho a ejercitar la acción

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    penal, la legitimación del acusador particular deriva directamente del art. 24.1 CE en cuanto que perjudicado por la infracción penal". "La protección en amparo del acusador popular requiere, por ello, que la defensa del interés común sirva para sostener un interés legítimo y personal". Es decir, debe quedar claro que "para que el derecho a la acción popular pueda ser protegido también por el art. 24.1 CE, en su dimensión procesal y para que las resoluciones recurridas puedan examinarse desde el canon más favorable que protege el acceso al proceso (STC 160/1997), es necesario que la defensa del interés común sirva, además, para sostener un interés legítimo y personal, obviamente más concreto que el requerido para constituirse en acusación popular y que, razonablemente, pueda ser reconocido como tal interés subjetivo. El cual, en muchos casos, podrá resultar que, como bien subjetivo, se encuentra subsumido en el interés general que se defiende, siempre que ello sea apreciable y subjetivamente defendible". Sin embargo, en aquellos supuestos en que no se acredite la existencia de dicho interés, "la acción popular ejercitada sólo podría acogerse a la protección del art. 24.1 CE en su dimensión material, cuya protección, únicamente abarca la genérica proscripción de las resoluciones puramente arbitrarias o manifiestamente irrazonables o incur-sas en error patente" (vid., entre otras muchas, STC 50/1998, de 2 de marzo).

    El derecho a ejercer la acción popular es, como expresamente señala el citado art. 125 CE, un derecho de configuración legal, es decir, como reitera el art. 19 LOPJ, "los ciudadanos de nacionalidad española podrán ejercer la acción popular, en los casos y formas establecidos en la ley". Por tanto, es el legislador el que ha de establecer "los casos y formas" en las que los ciudadanos pueden ejercer la acción popular y, desde ya hace varios años, parece clara la intención del legislador sobre la necesidad de una nueva regulación de la acción popular para poder así afrontar las dificultades que en la práctica ofrece esta institución. Manifestación de dicho interés es, por un lado, el Anteproyecto de LECrim (ALECrim) que aprobó el Consejo de Ministros en julio de 2011 (promovido por el PSOE)9, y, por otro, el Borrador de nuevo Código Procesal Penal (BCPP), presentado por el Ministro de Justicia, Alberto Ruiz-Gallardón, en febrero de 2013 (borrador redactado por una comisión de expertos nombrados a instancia del PP)10; ambos textos serán objeto de análisis en estas páginas, aunque, como sabemos, ninguno de ellos ha sido finalmente aprobado. Por último, al tiempo que escribimos estas líneas (abril de 2015), se ha publicado un nuevo Anteproyecto de Ley Orgánica de "modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la agilización de la Justicia Penal, el fortalecimiento de las garantías procesales y la regulación de las medidas de investigación tecnológicas"11; dicho anteproyecto no contempla, sin embargo, ninguna reforma con relación a la acción popular.

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1.2. Fundamento de la acción popular
  1. Nuestro TS ha insistido en diversas sentencias en la idea de que "la participación ciudadana en la administración de justicia mediante la acción popular es una manifestación del principio democrático y debe ser entendida como un medio funcional para garantizar esa participación de los ciudadanos en el proceso penal" (STS de 17 de diciembre de 2007 [RJ 2007\8844] -caso "Botín"-). Pues bien, sin negar lo anterior, y sin negar, como señala nuestro TS en esa misma sentencia, "que la confianza en las instituciones constitucionales es un punto de partida interpretativo básico y que la Constitución ha puesto en manos del Ministerio Fiscal en el art. 124 una misión que, por sí misma, es expresiva de la confianza institucional depositada en él"; en nuestra opinión, ello no debe impedir la afirmación de que, tanto desde un punto de vista histórico como en los momentos actuales en los que los problemas de corrupción se han disparado (o, por lo menos, han salido a la luz), la acción popular constituye para los ciudadanos un instrumento esencial y democrático que les permite promover la acción de la justicia en aquellos casos en los que quepa pensar que la dependencia del Ministerio Fiscal con relación al poder ejecutivo pudiera dejar impunes determinadas conductas delictivas que al poder ejecutivo, por las razones que sea, no le interesa que se persigan. No se trata de una desconfianza generalizada en la institución del Ministerio Fiscal, sino simplemente de constatar el dato real de que, en supuestos excepcionales de especial relevancia, la actuación del Ministerio Fiscal ha resultado bastante controvertida y, en cierto sentido, sorprendente, si la comparamos con la actuación habitual del Ministerio Fiscal en otros supuestos similares en los que no se hallaban implicados personajes próximos al poder ejecutivo12. Además, no se trata solo de contrarrestar los supuestos de inactividad en los que el Ministerio Fiscal decide no acusar o solicitar el sobreseimiento, sino también de controlar la utilización del principio de oportunidad por parte del Ministerio Fiscal13. Como sabemos,

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la utilización de dicho principio cada vez es más frecuente y, a estos efectos, la acción popular puede constituir también un instrumento relevante para controlar la utilización de dicho principio por el Ministerio Fiscal y evitar, por ejemplo, que el MF pueda llegar a acuerdos con el acusado que supongan un trato beneficioso para el mismo (por ejemplo...

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