Artículo 99: Nombramiento del presidente del gobierno
| Autor | Antonio Bar Cendón |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional Instituto Europeo de Administración Pública Maastricht, N.L. |
| Páginas | 248-306 |
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La regulación de la designación del Presidente del Gobierno1 prevista en el artículo 99 de la Constitución supone una de las importantes novedades que aporta la Constitución Española de 1978 a la historia del constitucionalismo español, tanto por la incardinación misma de un precepto de este tipo en el texto constitucional, como por la forma en la que la designación ha de realizarse. Forma un tanto prolija en su regulación y compleja en su realización, que, por otra parte, si bien puede ser considerada como la normal u ordinaria, no es la única. Pues, efectivamente, la Constitución de 1978 prevé también, en su artículo 113, una segunda manera de designar al Presidente del Gobierno, cual es su nombramiento directo como consecuencia de la aprobación de una moción de censura por el Congreso de los Diputados. Moción que, como establece el mencionado artículo 113, debe incluir en su propuesta un candidato a la Presidencia del Gobierno, el cual, de ser aprobada la moción, será automáticamente nombrado Presidente por el Rey. Dado que de lo que se trata aquí es de analizar exclusivamente el artículo 99 de la Constitución, este comentario no se ocupa, por tanto, de esa segunda forma de designación, verdaderamente extraordinaria -a ella me he referido ya en otro lugar 2-, sino solamente de la primera u ordinaria, contenida en el artículo objeto de estudio 3.
La forma de designación del Presidente del Gobierno introducida en la Constitu- Page 249ción de 1978 no sólo supone una novedad en nuestro constitucionalismo, sino que son también muy escasos los precedentes existentes en nuestras viejas constituciones, no ya de una regulación detallada de este tema, sino del mismo Gobierno, como ente colegiado. La Constitución de 1978 viene, pues, a culminar un largo proceso de evolución histórica de nuestro constitucionalismo, en el que, no sin importantes fracturas y retrocesos, la institución gubernamental, y con ella su Presidente, han pasado de una existencia puramente fáctica, desde sus más remotos orígenes en tiempos de Felipe V 4, hasta una progresiva regulación jurídica, puramente administrativa primero y constitucional después, al final del proceso 5. Final que viene determinado por el afán "racionalizador" de la actividad parlamentaria 6, uno de cuyos mecanismos racionalizadores es precisamente el sometimiento de la actividad del Gobierno, desde su mismo origen y a lo largo de toda su existencia, a un detallado conjunto de normas constitucionales, las cuales, en la práctica, más que para atar al Ejecutivo, han servido, en última instancia, para comprometer el poder controlador del Parlamento. Así, a partir de este momento, el Parlamento se va a ver limitado por instituciones encorsetadoras, como la moción de censura - "constructiva" en nuestro sistema constitucional-, el voto de confianza y la confianza previa o "votación de investidura" 7, siendo esta última de la que se ocupa precisamente el artículo 99 en cuestión.
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Así, si echamos un vistazo a la larga lista de nuestros textos constitucionales históricos, vemos cómo, tras la creación formal y prácticamente definitiva del Consejo de Ministros -en la terminología de la época-, o Gobierno, por el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823, de Fernando VII 8, son muy escasas las referencias al mismo o a su Presidente. Es el Estatuto Real de 1834 el primero que recoge algún tipo de referencia al Gobierno, o Consejo de Ministros, como órgano colegiado. En él se habla de algunas funciones del Presidente del Consejo de Ministros (arts. 26, 37 y 40) y de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno (art. 50). Antes sólo hay referencias aisladas a los Ministros (en varios artículos del Estatuto de Bayona de 1808) o a los Secretarios de Estado y del Despacho, según la antigua denominación (varios artículos de la Constitución de 1812), especificando algunas de sus funciones y su responsabilidad, así como su nombramiento, que correspondía al Rey. Con posterioridad al Estatuto Real, las referencias al Gobierno, o su Presidente, volverán a ser mínimas. Así, del Gobierno hablarán los textos constitucionales de 1837 (art. 72), de 1845 (artículo 75), de 1869 (art. 100) y de 1876 (arts. 17, 89 y 95); y del Consejo de Ministros hablarán los textos constitucionales de 1837 (art. 58), de 1845 (arts. 59 y 60), de 1869 (arts. 84 y 95) y de 1876 (arts. 69 y 70); pero en ambos casos las referencias serán siempre indirectas.
Será la Constitución de 1931 la primera que regule de manera específica el Gobierno y su Presidente. Antes, sólo dos proyectos constitucionales, que no llegarían a entrar en vigor, abordarán con cierta precisión el tema. Así, el Proyecto de Constitución federal republicana de 1873 creaba formalmente un Gobierno, denominado "Poder Ejecutivo", que estaba constituido por un Presidente y por los demás ministros (art. 71), todos los cuales eran nombrados y separados libremente por el Presidente de la República (art. 82.5 y 6), y detallaba específicamente las funciones que había de desempeñar este "Poder Ejecutivo". El segundo proyecto fue el presentado a la Asamblea Nacional durante la dictadura del general Primo de Rivera, el 6 de julio de 1929. En él se menciona expresamente al Gobierno, como formado por su Presidente y los demás ministros, que son libremente nombrados y separados por el Rey (art. 69). El Rey es, sin embargo, a quien se reserva verdaderamente el ejercicio del poder ejecutivo y la consiguiente dirección de la política general, como se deduce claramente del conjunto del proyecto mencionado y, especialmente, de su Título VII.
Es, pues, la Constitución republicana de 1931 el primer texto constitucional que, entrando en vigor, regula de una manera detallada el Gobierno, estableciendo con toda claridad su composición, su origen, sus funciones y competencias, y suPage 251 responsabilidad. En este sentido, al establecer que tanto el Presidente del Gobierno como sus ministros -y estos segundos a propuesta del primero-, son nombrados y separados libremente por el Presidente de la República, debiendo este último separarlos necesariamente en el caso de que las Cortes les hubiesen negado su confianza (art. 75), la Constitución de 1931 sienta el primer precedente en nuestro constitucionalismo histórico del precepto aquí objeto de análisis. Si bien, claro está, la libertad de acción del Presidente de la República en este terreno y la ausencia del requisito de la votación inicial de confianza, o "investidura", por parte de la Cámara, alejan a este precedente enormemente de los altos niveles de "racionalización parlamentaria" en los que se desenvuelve la Constitución de 1978 y lo acercan más al modo de funcionamiento constitucional clásico que se fue desarrollando a lo largo del siglo XIX. En definitiva, la Constitución de 1931 mantiene aún, si bien con ciertas modificaciones modernizadoras, un sistema dual de responsabilidad gubernamental -ante el Presidente de la República y ante las Cortes- 9, mientras que la Constitución de 1978 impone un sistema de responsabilidad única, ante las Cortes, que limita notablemente el papel del Rey en este terreno, como se verá más adelante.
La Ley Orgánica del Estado de 1967 supone un paso adelante en la formalización de la institución gubernamental, completado aún por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, en un nivel inferior. Sin embargo, el carácter político del régimen en el que se incardina y, por lo mismo, la forma de designación del Presidente del Gobierno allí prevista (artículo 14.1: su designación correspondía al Jefe del Estado, a propuesta en terna del Consejo del Reino), así como sus funciones, competencias, etc., hacen de este precepto un precedente, si cabe, más lejano aún que el de la Constitución de 1931. Y ello porque, si bien en ambos casos la libertad de acción del Jefe del Estado es muy similar en este terreno, durante la Segunda República se introdujo la práctica parlamentaria de pedir la confianza inicial de la Cámara para poder gobernar, práctica a la que acudieron la totalidad, excepto ocho, de los veinte Gobiernos formados entonces, hasta el comienzo de la guerra civil 10, lo cual, obviamente, acerca más el precedente republicano al actual artículo 99 de la Constitución de 1978.
Ya bajo la Constitución de 1978, el Gobierno es regulado jurídicamente en su plenitud y de forma democrática en el propio texto constitucional. Regulación que le dota de un carácter netamente parlamentario, si bien con la posición preeminente que el moderno parlamentarismo racionalizado atribuye al Ejecutivo en el equilibrio de los poderes constitucionales. La primera ley específica de regulación del Gobierno, en desarrollo de las previsiones del artículo 98 de la Constitución, va a ser la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Cen- Page 252 tral del Estado, emanada bajo el Gobierno socialista de Felipe González. Antes, durante el mandato de la U.C.D., el Gobierno de Adolfo Suárez envió al Congreso, en...
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