Artículo 88: Iniciativa legislativa gubernamental

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RESUMEN

I. La iniciativa legislativa gubernamental. A) Consideraciones generales: tópicos y realidades sobre la función motora de la legislación. B) La elaboración de los proyectos de ley. 1. El procedimiento administrativo y la decisión del Gobierno. 2. El enfoque político: ¿quién elabora las leyes? II. La remisión a las Cortes Generales de los Proyectos de Ley: Los antecedentes y su valor jurídico. ... (ver resumen completo)

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ILa iniciativa legislativa gubernamental
A) Consideraciones generales: Tópicos y realidades sobre la función motora de la legislación

El artículo 88 de la Constitución regula la iniciativa legislativa gubernamental desarrollando la previsión contenida en el primer apartado del artículo anterior, en Page 290 el cual se enumeran los diferentes sujetos políticos a los que formalmente se atribuye esta facultad, así como sus límites y condicionamientos. Todo ello, en términos escasamente innovadores respecto a nuestra tradición constitucional y a la regulación comparada de este instituto en los sistemas políticos más próximos y, en general, en el derecho de los Estados de la Unión Europea 1.

La iniciativa de las leyes se define generalmente por los autores como >>... el acto mediante el cual se pone en marcha obligatoriamente el procedimiento legislativo...2, abriendo las posteriores fases del mismo. Ello suele ponerse en conexión con una antigua polémica (y, en realidad, bastante estéril) sobre la pertenencia de la iniciativa legislativa a un único procedimiento sustancial (como se sostiene, en general, por la doctrina italiana) o la consideración de la misma como un acto realizado por sujetos extraños al Parlamento y, por tanto, ajeno al procedimiento legislativo, entendido como la potestad constitucional de elaborar las leyesPage 291 (según la tesis clásica de CARRE DE MALBERG, muy extendida entre los autores franceses) 3.

Sin embargo, el quid de la cuestión no se sitúa tanto en el plano dogmático de las definiciones como en la identificación de los efectos políticos reales del acto jurídico de la iniciativa y en analizar hasta qué punto su ejercicio condiciona, o incluso determina, la potestad legislativa de las Cortes Generales (art. 66 C.E. ).

La iniciativa de ley es, en términos constitucionales, la facultad de imponer al Parlamento un pronunciamiento sobre un texto legislativo que se somete a su consideración. Este elemento compulsivo, esto es, la apertura obligatoria del procedimiento en su fase constitutiva (presentación de enmiendas, deliberación, votación y, en su caso, transacción sobre las mismas), es -como señala atinadamente M. ARAGÓN REYES- su rasgo verdaderamente determinante y el que permite diferenciarla de otras acciones políticas o parlamentarias que también se orientan a la apertura del proceso legislativo en las Cámaras.

Todo sujeto externo al Parlamento que tenga atribuida esta facultad comparte con éste, sino la titularidad formal del Poder legislativo, sí al menos el control material del proceso de elaboración de las leyes, la llamada función motora del mismo, y con ello un privilegio posicional extraordinario respecto de quienes carecen de tal competencia. Como sentenciara el doctrinario francés Royer-Collard en plena vigencia de la Carta otorgada de Luis XVIII (no muy distinta en este punto de nuestro Estatuto Real de 1834) >>... iniciar la ley es reinar...4.

Por esta razón, en el primer Estado constitucional, fuertemente imbuido de los principios políticos ilustrados formulados por Locke y Montesquieu sobre la separación de poderes, se anudó de forma inescindible la iniciativa al propio Poder legis-Page 292lativo. El Ejecutivo, representado en el caso de la Constitución norteamericana de 1787 por el Presidente, queda desvinculado del proceso legislativo, y aquellas facultades que se le conceden (el veto principalmente) >>... son concebidas por los padres de la Constitución, como... frenos y defensa de aquél, frente a las desviaciones y excesos del poder de éste. No se trata de un poder sustancial, sino más bien accesorio de la función ejecutiva; más de una facultad para limitar que de una competencia para actuar con contenido positivo...5. Sólo con el transcurso de los años, los sistemas presidencialistas han ido aceptando por vía de las convenciones constitucionales, como en el caso de los Estados Unidos, o a través de instrumentos jurídicos expresamente desarrollados, como sucede en el constitucionalismo iberoamericano, la posición activa del Poder Ejecutivo en el proceso legislativo. A fin de cuentas reconociendo que el leadership que ostenta el Presidente también incluye la función impulsora de la legislación 6.

En los sistemas parlamentarios europeos no fue preciso corregir los excesos del principio de separación de poderes, pues éste no llegó nunca a afianzarse realmente. El Estado constitucional europeo se fundió con las estructuras precedentes del Antiguo Régimen (evolutivamente, en Inglaterra; radical y revolucionariamente, Page 293 en el continente) formando una forma de gobierno sintética, la monarquía constitucional, caracterizada por un Poder legislativo compartido entre el Rey y el Parlamento.

Cuando -parafraseando la célebre expresión- el Rey europeo deja de gobernar y se limita a reinar, la monarquía constitucional se transforma en monarquía parlamentaria, y con ella el Gobierno deviene verdadero árbitro y centro de todo poder político 7. El Gobierno progresivamente va identificándose, en una especie de unión hipostática, con el Parlamento (con la mayoría parlamentaria) a través de la confianza parlamentaria y la responsabilidad política, en un proceso que termina afirmándose plenamente con los sistemas y procedimientos electorales que se implantan en toda Europa a partir de la Segunda Guerra Mundial. En el sistema de gabinete inglés el Gobierno se convierte en un Comité de la mayoría parlamentaria, liderado por el primer ministro, cuya misión consiste en dirigir la Administración. No hay diferencia entre uno y otro Poder, y, por tanto, pierde gran parte de su sentido político originario la diferencia entre la iniciativa legislativa gubernamental y la iniciativa parlamentaria.

Aunque el sistema político británico constituye una versión extrema de la forma de gobierno parlamentaria, pues en el continente las fórmulas electorales proporcionales producen unas Cámaras legislativas más divididas políticamente (e incluso atomizadas), los principios nucleares del sistema son esencialmente los mismos y, desde una perspectiva científica, sólo cabe aceptarlos como un dato objetivo de la realidad política. Por esta razón, en nada puede sorprendernos que en los albores del siglo XXI mantenga un absoluto predominio de hecho la iniciativa gubernamental sobre las restantes vías de iniciación del proceso legislativo, hasta tal punto que éstas pueden llegar a analizarse técnicamente como meras especia-Page 294lidades procedimentales de la iniciativa-tipo que ejercita el Ejecutivo 8.

Las explicaciones que habitualmente se ofrecen de la preeminencia gubernamental en la promoción legislativa, si bien son sustancialmente ciertas y razonables, incurren en ocasiones en tópicos y simplificaciones políticas. Así, se afirma generalmente que los Parlamentos carecen de la información y los medios técnicos necesarios para afrontar la preparación de los complejos textos legislativos que exige una sociedad avanzada como la actual. Por el contrario, el Gobierno, rodeado de su todopoderoso aparato burocrático, tendría a su alcance toda la información que le suministran sus innumerables ramificaciones y centros gestores, que actúan como sensores capilares de las demandas de la sociedad y como elementos catalizadores de sus impulsos reformistas. Aún aceptando con carácter general este obvio planteamiento, como una manifestación más de poder y responsabilidad integral que confiere a los ejecutivos el Estado social contemporáneo, no debe tampoco exagerarse su formulación. Ni la Administración General, que dirige el Gobierno, dispone de mucha más información (sociológica, estadística o técnica) que la que tiene, o podría tener, el Parlamento -al menos en muchas materias-, ni dispone necesariamente de técnicos más cualificados para la preparación de los anteproyectos (prueba de ello son las numerosas ocasiones en que para la redacción de éstos se acude a asesoramientos externos de toda índole); ni siquiera está demostrado que ello resulte preciso para la preparación de muchos de los numerosos proyectos legislativos que aprueba el Gobierno. Si bien es cierto que el Congreso y el Senado no podrían razonablemente acometer con suficiente rigor la redacción de un texto legislativo en materia impositiva (I.R.P.F., I.V.A...., etc.), sobre telecomunicaciones o sobre el tratamiento de residuos, por citar algunos ejemplos recientes, no lo es, ni mucho menos, que el Gobierno se encuentre en mejores condiciones técnicas que las Cámaras para afrontar una nueva regulación de la interrupción voluntaria del embarazo en el Código Penal , de la venta a plazos de bienes muebles, de las condiciones generales de la contratación, del uso de videocámaras por las fuerzas de seguridad del Estado en lugares públicos o de los contenidos...

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