Artículo 78: Las diputaciones permanentes del congreso de los Diputados y del Senado
| Autor | Juan José Lavilla Rubira |
| Cargo del Autor | Letrado de las Cortes Generales Profesor Titular de Derecho Administrativo |
| Páginas | 686-762 |
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"Para el Derecho Constitucional, el Parlamento es, en principio, un organismo de actividad continua o una pieza permanente del Estado. Ello no impide que la institución conozca intervalos durante los cuales no funciona -suspensión, clausura de sesiones-. Más grave que la interrupción de funciones es la muerte del organismo. Pero cuando este organismo muere, el alma o el principio de vida que lo anima permanece errante y busca y suscita otra encarnación. Las Constituciones son exigentes en este punto: la expiración de un Parlamento (...), si no hace brotar automáticamente otro Parlamento, abre de modo fatal el período de su gestación, siempre breve y condicionado" 1.
Estas palabras expresan con precisión el hecho determinante del nacimiento de instituciones como nuestra Diputación Permanente. En efecto, durante ese período de gestación, el alma del Parlamento, su pr¯ana o hálito vital, por emplear términos propios de la doctrina hindú de la metempsicosis, no desaparece, sino que, tras escapar del cadáver por una de las nuevas aberturas -son, sin duda, menos las causas de disolución de las Cámaras en nuestro orden constitucional-, ha de encontrar un acomodo, obtener un petradeha o cuerpo de muerte, en espera de aparecer ante Yama o juez de los muertos -el cuerpo electoral-, quien con una balanza -el voto-pesa sus méritos, cuyo predominio permite al muerto obtener un bhogadeha o cuerpo de placer -la reelección-, y sus pecados, cuyo triunfo determina la imposición de un yatañ¯adeha o cuerpo de dolor -la remoción.
Pues bien, ese acomodo o petradeha en espera de la reencarnación es cabalmente la Diputación Permanente.
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El punto de partida es, pues, el siguiente: la permanencia institucional del Parlamento -fundamental conquista revolucionaria: el artículo 1 del Preámbulo del capítulo I del Título III de la Constitución francesa de 1791 declara que "la Asamblea Nacional que forma el Cuerpo Legislativo es permanente"- no arguye su continuidad funcional. Y es que, frente a los dos modelos históricos maximalistas -las asambleas medievales, como instituciones no permanentes que sólo actúan a requerimiento de la Corona, y el Parlamento francés postrevolucionario que, reunido sin interrupción, genera "plétora legislativa y crónica injerencia en la esfera propia del Gobierno" 2-, se ha optado generalizadamente por una solución intermedia, que concilia sus respectivas ventajas, admitiendo períodos transitorios de inactividad parlamentaria.
Tales períodos responden a dos razones básicas, determinantes de otras tantas especies de los mismos:
a) En primer lugar, la fijación de períodos de sesiones en los que el Parlamento puede válidamente reunirse para el pleno y ordinario ejercicio de sus atribuciones, a la que es correlativa la existencia de lapsos de tiempo entre unos y otros Page 687 en los que tal reunión no es en principio posible.
Esta ordenación temporal de la actividad parlamentaria procura importantes ventajas, tanto al Gobierno, que dispone así de épocas de relativa tranquilidad para programar su actuación futura e impulsar los asuntos pendientes, como a los propios parlamentarios, que podrán atender con mayor dedicación a los problemas específicos de su circunscripción e intensificar el contacto con sus electores, y, en general, a la moderación y el sosiego de la vida política, exasperada, artificialmente en ocasiones, por los tensos debates parlamentarios 3.
Debe quedar constancia, sin embargo, de una cierta tendencia a la prolongación de los períodos de sesiones, en respuesta al "surmenage crónico" 4 que padecen los Parlamentos contemporáneos como consecuencia del desbordante crecimiento de sus funciones en Estados fuertemente intervencionistas, como son los denominados en alguna ocasión "Estados de derivación liberal" 5.
b) En segundo lugar, la confianza que en favor de los parlamentarios expresa el cuerpo electoral en las elecciones tiene carácter temporal y no perpetuo, pues sólo la periódica apelación al pueblo puede garantizar que la relación representativa sigue respondiendo a una efectiva homogeneidad de intereses.
La duración temporal predeterminada del mandato y los efectos propios de un eventual ejercicio del derecho de disolución anticipada, característico de la forma de gobierno parlamentaria, determinan, pues, nuevos períodos de inactividad que se extienden desde el fin de una legislatura hasta el comienzo de la siguiente.
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Pero si las razones expuestas explican la existencia de intermitencias en la actividad parlamentaria, es conveniente de modo general e indispensable en determinados supuestos que, incluso durante tales períodos de inactividad, pueda el órgano de representación inmediata de la soberanía popular, bien a través de reuniones ocasionales, bien a través de un colegio restringido, ejercer, si necesario fuese, sus más importantes atribuciones. La discontinuidad funcional no puede ser absoluta. Ha de haber un mínimo de continuidad, al menos potencial, en el funcionamiento del Parlamento 6.
Esta necesidad deriva de sólidos y diferentes fundamentos. En primer lugar, existe una precisa interconexión entre la continuidad de los ór-Page 688 ganos constitucionales y la continuidad del Estado mismo, de suerte que aquélla se erige en una exigencia de los principios generales del ordenamiento de éste 7. Los órganos constitucionales -entre los que el Parlamento ocupa un lugar central- se caracterizan, en efecto, por su indefectibilidad, por ser, como afirma uno de los principales artífices de su elaboración conceptual 8, "necesarios para individualizar al Estado en un momento histórico dado, para darle efectiva existencia, para reducirlo de una simple abstracción a un ente vital".
Hay, en segundo lugar, razones inherentes a la específica posición constitucional del Parlamento. Aunque no se acepte la existencia de una relación orgánica entre el Parlamento y el pueblo, de la que resulte la necesaria continuidad de aquél como "elemento constitutivo de la organización política" de éste 9, basta recordar el carácter representativo inmediato del pueblo soberano que se reconoce a los Parlamentos democráticos y la inconveniencia de que, en algún momento, el pueblo pueda verse totalmente privado de cauces de eficaz expresión de su voluntad para concluir que una mínima continuidad potencial en la actividad parlamentaria ha de estar, en todo caso, rigurosamente garantizada 10.
En fin, esta exigencia deriva, además, del capital principio de organización política del equilibrio de poderes. "El poder lleva en sí mismo un estigma y sólo los santos entre los detentadores del poder -¿y dónde se pueden encontrar?- serían capaces de resistir a la tentación de abusar del poder" 11. Unicamente el poder puede frenar al poder, conforme a una idea no por reiterada menos cierta. Los institutos de garantía de la continuidad parlamentaria operan, así, como poderosos controles horizontales interórganos Parlamento-Gobierno y, en último término, como eficaz garantía de la libertad de los ciudadanos.
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Pues bien, a la adecuada satisfacción de estas exigencias atiende, en el Derecho Constitucional español, la Diputación Permanente, cuya importancia, por consiguiente, no ha de ser ponderada. Antes de proceder a su análisis es preciso, sin embargo, dar cuenta de las diversas fórmulas y soluciones que al respecto ofrece el Derecho Comparado.
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Aunque la exigencia de garantizar la continuidad funcional de la institución parlamentaria se revela con un grado de intensidad muy superior en los períodos que abarcan desde la terminación de una legislatura hasta el comienzo de la siguiente, no puede obviarse una breve mención a los términos en que se manifiesta durante los lapsos de tiempo que median entre períodos de sesiones.
Ante todo, ha de subrayarse que, pese a las ya expuestas ventajas del sistema de períodos de sesiones constitucionalmente fijados, su acogida no es universal. Existen ordenamientos en los que corresponde a las propias Cámaras la determinación de las fechas de clausura y de reapertura de los períodos de sesiones, de modo que en cualquier momento del año pueden reunirse válidamente para el ejercicio de sus funciones. Es el denominado sistema de asamblea permanente, consagrado, por ejemplo, por el artículo 39.3 de la Ley Fundamental de Bonn, cuyos efectos son sustancialmente análogos a los que se producen si formalmente hay períodos de sesiones constitucionalmente predeterminados, pero cada uno de ellos se prolonga hasta el comienzo del siguiente (art. 70 de la Constitución belga), o si, fijándose una fecha determinada para el comienzo del período de sesiones, no se establece su término final, o si se impone una duración mínima que, sin embargo, puede sobrepasarse (art. 58 de la Constitución española de 1931).
En puridad, el problema de garantizar un mínimo de continuidad potencial en el funcionamiento del Parlamento sólo tiene verdadera entidad cuando la Constitución limita, mediante la fijación de las fechas de comienzo y de terminación de los períodos de sesiones, el ámbito temporal del...
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