Artículo 74: Sesiones conjuntas de las Cámaras y comisiones mixtas de conciliación

Autor:Manuel Delgado-Iribarren García-Campero
Páginas:493-530
Cargo del Autor:Letrado de las Cortes Generales
RESUMEN

I. El marco general del artículo 74. 1. La especialidad de los procedimientos previstos en el artículo 74. 2. ¿Un reforzamiento de la posición del Senado? 3. El Reglamento de las Cortes Generales como norma necesaria de desarrollo del artículo 74. II. El artículo 74.1: Las sesiones conjuntas de las Cámaras. 1. La excepcionalidad de las sesiones conjunta como procedimiento de articulación... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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IEl marco general del artículo 74
1. La especialidad de los procedimientos previstos en el artículo 74

La materia del artículo 74 es propia del Derecho parlamentario, ya que en ella se establecen algunas de las "complejas relaciones jurídico-políticas referidas a la organización y funcionamiento de las Asambleas Legislativas" 1; en concreto, las que articulan el bicameralismo de nuestro ordenamiento constitucional. Se ha hablado de la historicidad del bicameralismo y de su origen como "un accidente feliz" 2, aunque respondiendo a una efectiva divergencia de intereses entre los diferentes grupos sociales. En nuestro caso la fórmula bicameral es el resultado de una expresa opción del constituyente de 1978 de mantener la estructura existente en ese momento y, por tanto, de consolidar lo dispuesto en la Ley para la Reforma Política de 1976. Así, el artículo 66.1 de la Constitución señala que "las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado". Esa opción obliga a arbitrar procedimientos de configuración del bicameralismo, y entre ellos se encuentran los previstos en el artículo 74.

Sin embargo, estos procedimientos no son comprensibles si no se ponen en relación con otros previstos en el resto del texto constitucional. Este, junto con algunas referencias a las Cortes Generales, lo ordinario es que especifique las atribuciones concretas de cada Cámara. Lo anterior muestra el ámbito reducido de relaciones que quedan bajo la órbita del artículo 74, especialmente al ponerlo en conexión con el artículo 90.

En el artículo 90 de la Constitución se aborda el mecanismo de resolución de conflictos en el procedimiento legislativo. Sabida es la importancia de la función legislativa respecto de la institución parlamentaria, que ha llevado incluso a su calificación de órgano legislativo por antonomasia. Esto hace que el mecanismo del artículo 90 se convierta en modelo paradigmático de solución de conflictos. El artículo 74 recoge así un procedimiento especial para las materias específicas que se recogen en él. Se trata, en suma, de una variante de la regla general prevista en el artículo 90.

2. ¿Un reforzamiento de la posición del senado?

Si el artículo 90 sirve para acotar el ámbito material, también ayuda a comprender la finalidad perseguida con el precepto que es objeto de comentario. Aquél establece un sistema de predominio absoluto de la Cámara Baja, al ser ésta la que en último término resuelve sobre las enmiendas o el veto que pueda interponer el Senado. Este ve constreñida su actividad a la formulación, en plazos muy breves, de enmiendas o de un veto -el Senado no aprueba un texto, sino que interpone un veto o aprueba unas enmiendas- 3 a los textos aprobados por el Congreso. El Congreso decide definitivamente sin intercambio de mensajes ni constitución dePage 494 Comisiones Mixtas 4. El mecanismo indicado ha llevado a cuestionar la misma funcionalidad de la Cámara Alta 5 y a destacar lo paradójico que resulta el contraste entre sus atribuciones y la extracción democrática de sus miembros. Uno de los mecanismos que, en principio, parece atenuar esa situación sería el previsto en el artículo 74.

El artículo 74 supondría entonces un reforzamiento de la posición del Senado, siquiera sea en las reducidas materias que constituyen su objeto. Los trabajos parlamentarios de elaboración de la Constitución corroboran esta idea, al mostrar que el precepto fue introducido íntegramente precisamente en el Senado, una vez que el Congreso había ya establecido el bicameralismo. Fue, en efecto, en la Comisión Constitucional de éste donde se aprobó una enmienda del Grupo Socialista del Senado en los términos en que ha quedado su redacción final; como motivación se aducía la necesidad de "llenar un vacío constitucional, ya que se atribuían a las Cortes Generales unas competencias sin determinar los procedimientos para ejercerlas" 6.

Sin embargo, por debajo de esas manifestaciones subyacía el deseo de reforzar de alguna manera la posición del Senado. Incluso, para evitar una polémica que pudiera impedir su aprobación, se excluyó toda referencia al procedimiento legislativo -respecto del que se mantenía la preeminencia del Congreso de los Diputados, en los términos del mencionado artículo 90- aludiendo a "competencias no legislativas" (apartado 1) y a "decisiones de las Cortes Generales" (apartado 2).

La práctica muestra, sin embargo, que ese pretendido reforzamiento es más aparente que real por las pocas ocasiones en que han sido utilizados estos procedimientos, como habrá ocasión de ver más adelante.

3. El reglamento de las Cortes Generales como norma necesaria de desarrollo del artículo 74

No podemos trazar el marco general del artículo 74 sin hacer una breve referencia a esta cuestión. El artículo 72.2 de la Constitución dispone en su inciso segundo que: "Las sesiones conjuntas serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara." En consecuencia, la regulación de la organización y funcionamiento de las sesiones conjuntas -previstas en el art. 74.1- deberá hacerse en el indicado Reglamento, que hasta la fecha no ha sido aprobado.

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Pero, igualmente, en dicha norma deberá preverse el desarrollo de lo indicado en el artículo 74.2. La determinación del número de miembros de la Comisión Mixta y las reglas de funcionamiento no pueden tener mejor acomodo que en el referido instrumento normativo. Con ello se pueden salvar las eventuales contradicciones o lagunas que puedan surgir de la regulación independiente por cada Cámara, en su Reglamento, de cuestiones que afectan a ambas 7. Una solución contraria obligaría -como ocurre en este momento, al no haber sido aprobado el Reglamento de las Cortes Generales- a que cada vez que se plantee uno de estos supuestos - así como cualquier otro relativo a Comisiones Mixtas- deban reunirse en sesión conjunta las Mesas de las Cámaras para resolver la cuestión indicada.

Conviene recordar, por último, la peculiar naturaleza del Reglamento de las Cortes Generales, dotado de un ámbito material reservado y parámetro de constitucionalidad de otras normas [art. 27.2.d) de la L.O.T.C.], cuestiones que no pueden abordarse en este comentario 8.

IIEl artículo 74.1: Las sesiones conjuntas de las Cámaras
1. La excepcionalidad de las sesiones conjuntas como procedimiento de articulación del bicameralismo contemporáneo

Como botón de muestra puede servir el artículo 55 de la Constitución italiana de 1947, que en su párrafo 2.º señala que el Parlamento "se reunirá en sesión común de los miembros de las dos Cámaras únicamente en los casos previstos en la Constitución". El Parlamento actúa ordinariamente a través de sus Cámaras, en reuniones separadas, y sólo en supuestos tasados cabe una sesión conjunta.

El fundamento de este principio está en la articulación jurídica del bicameralismo. Este tiene, en efecto, como presupuesto básico el que las Cámaras son órganos constitucionales independientes, dotados de la correspondiente autonomía organizativa y funcional, que concurren a la realización de aquellas funciones que constitucionalmente les corresponden. Sin perjuicio de poder hablar de la unidad de la institución parlamentaria, en los regímenes bicamerales ésta se configura como un órgano complejo, siendo sus decisiones el resultado de la confluencia de la de los dos órganos simples de que está compuesta, es decir, de las dos Cámaras 9. Se ha afirmado en ese sentido que la relación entre las dos Cámaras no es de tipo estructural, como la que existía en los antiguos "brazos" o "estamentos" medievales, sino solamente funcional, en cuanto se requiere su concurso para el ejercicio de las funciones que le son propias 10.

Un gran tratadista de la Teoría del Estado, CARRÉ DE MALBERG, precisaba aún más estos conceptos, distinguiendo entre dos tipos de sistemas bicamerales. Uno, Page 496 propio de los Estados federales, en el que el Parlamento no estaría completo si sólo existiese una Asamblea, pues, como las dos Cámaras federales corresponden separadamente a los dos elementos constitutivos...

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