Ley 1/1991, de 7 de enero, de reforma de los códigos civil y penal en materia de responsabilidad civil del profesorado

AutorVerónica San Julián Puig
Cargo del AutorDoctora en Derecho
  1. INTRODUCCIÓN

    La situación legal del profesorado tal y como estaba perfilada -cosa que acabamos de ver en el análisis llevado a cabo en el capítulo anterior-, hacía tiempo que venía provocando que, entre las personas dedicadas a la docencia, existiera un clima generalizado de malestar y protesta(1). Ya se ha apuntado que, con el transcurso del tiempo y la incidencia de las nuevas teorías, la relación profesor-alumno o aprendiz había variado mucho, en su concepción y materialidad, con respecto a la realidad que existía en el momento de redactarse el Código civil(2). Todo lo cual llevó a que se entendiera que el régimen establecido en los arts. 1.903, 6o CC y 22, 2o CP, atribuía una excesiva responsabilidad a los maestros por los daños que pudiesen causar sus alumnos y a que se iniciara todo un movimiento entre los docentes de las enseñanzas primaria y media de los Centros públicos que, entre otras cosas, perseguía la reforma de estos preceptos(3) y que iba a culminar precisamente con dicha reforma.

    A través del estudio de los Debates parlamentarios a que dio lugar esta cuestión, conoceremos la problemática que subyacía, así como las propuestas que se hicieron para su resolución. Alguna de estas propuestas veremos que ha tenido su reflejo en la modificación llevada a cabo y plasmada en la Ley de 1991; otras, por el contrario, que coincidían con lo que entonces eran líneas incipientes en la jurisprudencia, no tuvieron acogida en la reforma, pero se han reforzado en la jurisprudencia actual, como veremos con detenimiento en el capítulo siguiente.

    Por último, será preciso evaluar cómo ha incidido la reforma y qué cambios reales ha supuesto en las distintas áreas de las que nos venimos ocupando en este trabajo.

  2. CAUSAS QUE LLEVARON A LA MODIFICACIÓN DE 1991. ESTUDIO DE LOS DEBATES PARLAMENTARIOS

    2.1 Cronología de un conflicto

    Antes de iniciar la exposición apuntada sobre la problemática que tuvo lugar en torno a la responsabilidad de los maestros y las soluciones que se propusieron en su momento, se hace necesario presentar una breve cronología que recoja la sucesión de hechos reseñables en la evolución del que fue un grave conflicto entre los docentes de los Centros de enseñanza pública y el Ministerio de Educación y Ciencia, conflicto que se dilató a lo largo de varios años hasta culminar en la modificación de 1991.

    -La primera noticia de la que dan cuenta los Boletines Oficiales de las Cortes data del 20 de febrero de 1987(4), momento en que la Agrupación Democracia Cristiana presenta una "proposición no de ley" solicitando que el Gobierno regule la responsabilidad civil por los daños derivados de las actividades escolares o paraescolares. Se justifica la presentación de dicha proposición alegando que con ella se recoge el malestar que se ha detectado en este sector y que sirve para hacerse eco del grave problema que tiene como víctimas a los docentes y que repercute gravemente en la calidad de la enseñanza. En apoyo de esta argumentación, se hace referencia a los informes de la Inspección educativa que muestran cómo, en algunos ámbitos, sólo 3 de cada 10 Centros ponen en marcha actividades fuera del horario escolar, proporción que se debe a la presión a la que los docentes se sienten sometidos como consecuencia del riesgo que han de asumir tal y como está regulada esta materia.

    Esta proposición fue rechazada el 16 de marzo del mismo año por entender, quienes votaron en su contra, que el profesorado estaba perfectamente protegido por la regulación que la LEF de 1954, art. 121; la LRJAE de 1957, arts. 40 y ss; y la CE de 1978, art. 106, 2o, hacen de la responsabilidad patrimonial del Estado, área en la que entienden que se circunscribe esta cuestión. Además, se señala que el Estatuto del Profesorado, que en esos momentos se estaba elaborando, les iba a proteger expresamente. De modo que se concluye diciendo que el tema de la responsabilidad civil de los docentes goza de un marco jurídico suficiente, además de ser una de las regulaciones más avanzadas en relación a la de otros países de nuestro entorno, por lo cual "es a todas luces inexistente la necesidad de legislar sobre este punto"(5).

    -El siguiente dato que nos consta es que en abril de 1987 tienen lugar dos días de huelga en la enseñanza pública no universitaria a causa de este problema.

    -El 14 de septiembre del mismo año, surge una proposición legislativa de iniciativa popular sobre el procedimiento a seguir para exigir la responsabilidad civil de la Administración pública, en los supuestos de funcionamiento del servicio público de la enseñanza; proposición que es presentada ante la Mesa del Congreso de los Diputados por la Unión Confederal de Sindicatos de Trabajadores de la Enseñanza (UCSTE). Es de destacar que ésta es la primera vez que se hizo uso en nuestro sistema constitucional de este mecanismo, previsto en el art. 87, 3o CE. Iniciativa que caducó por no presentarse las firmas necesarias en el plazo pertinente(6). A pesar de que la iniciativa no prosperó, nos parece de interés adjuntar el texto completo de dicha Proposición:

    "EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

    El sistema jurídico español ha consagrado de forma clara y terminante el principio de que la Administración responde frente a los particulares por daños producidos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos de forma directa y objetiva, de manera que esta responsabilidad civil nace sin necesidad de acceder previamente a la identificación de conductas dolosas o culposas en los funcionarios o agentes y sin que haya que buscar otra causa productora que el propio funcionamiento del servicio.

    Esta aludida consagración no es, por otra parte, un fenómeno de reciente aparición por cuanto se recoge por primera vez en el artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y se afianza a través del artículo 40,1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 hasta llegar a obtener el máximo rango normativo en el art. 106, 2 de la Constitución de 1978.

    Pues bien, lo que a nivel de derecho positivo es incuestionable, no puede decirse que se haya traducido, desde el punto de vista de los administrados, en consecuencias prácticas mediante la obtención del resarcimiento de los daños producidos por el funcionamiento de los servicios públicos, hasta tal punto que sigue siendo práctica habitual el hecho de que los ciudadanos acudan a los tribunales en busca de una declaración de responsabilidad penal de los funcionarios como único medio que encuentran para el señalamiento de indemnizaciones y produciéndose la paradójica situación de que se llega a establecer por muchos juzgadores la responsabilidad civil directa del funcionario y subsidiaria del Ente público de que se trate, en clara distorsión del ordenamiento antedicho.

    Este hecho tiene su causa, entre otras, en la enorme complejidad, en términos de trámites y plazos con que se tiene que enfrentar el administrado hasta llegar a obtener satisfacción a sus legítimas pretensiones cuando trata de exigirlas a las Administraciones Públicas lo que le hace buscar vías distintas que vienen a suponer, en definitiva, una contracción antinatural del propio sistema jurídico.

    Se hace necesario, por ello, el crear unos procedimientos que desarrollen el principio, hoy ya constitucional, y que permitan un real acercamiento del mismo a los ciudadanos desde una óptica sectorial que respete y analice las peculiaridades específicas de los distintos servicios públicos, facilitando, mediante trámites sencillos y plazos breves, que las Administraciones Públicas cumplan de una forma efectiva con las responsabilidades atribuidas.

    Dentro del ámbito concreto a que esta Ley se refiere, es decir, el servicio público de la enseñanza, se viene produciendo una gran casuística en la que se desarrollan de forma continua hechos como los aludidos anteriormente, encontrándonos con un gran número de supuestos en los que, teniendo lugar accidentes con lesiones o muerte habidos con ocasión de la realización de actividades propias del servicio público, y que tienen la mayor parte de las veces como causa la propia imprevisibilidad natural de las conductas, se busca su solución mediante la declaración de responsabilidad penal del funcionario de la que se derive la correspondiente responsabilidad civil directa del mismo y subsidiaria de la Administración pública de que se trate.

    A fin de evitar ésto, y sin que con ello se eludan las posibles responsabilidades de orden penal que, evidentemente, pueden existir, se establece mediante la presente Ley un procedimiento que, basado en los principios de sencillez y celeridad, permite en los casos de lesiones, graves o menos graves, o muerte ocurridos con ocasión del funcionamiento del servicio público de la enseñanza, que los interesados puedan obtener la satisfacción de la responsabilidad civil que corresponde a la Administración Pública de la que directamente depende el centro docente mediante la aportación por su parte de todos los datos necesarios que permitan al Ente, que cuenta, asimismo, como pieza importante del expediente, con el correspondiente informe del Consejo Escolar, dictar una resolución motivada al respecto.

    En orden a la vía de recurso, y siempre en base a buscar un acortamiento de los plazos sin merma de las garantías jurídicas, se ha buscado el recurso contencioso-administrativo que mejor cumple en el momento actual estas condiciones dentro de nuestro ordenamiento jurídico y que no es otro que el establecido en la Ley 62/1978 que permite, sin necesidad de introducir innovaciones legislativas en esta materia, una solución rápida y con plenas garantías.

    TEXTO ARTICULADO

    Artículo 1.- En aquellos casos en que, con ocasión del funcionamiento de los centros docentes de titularidad pública, se deriven lesiones graves o menos graves o se produzca la muerte de alguno de los miembros de la comunidad educativa, la exigencia de la responsabilidad civil del correspondiente Ente público se regirá por lo...

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