Artículo 162: Legitimación en los procesos constitucionales
| Autor | Manuel Aragón Reyes |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 255-274 |
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El artículo 162 enuncia las reglas de legitimación activa en los recursos de inconstitucionalidad y amparo, remitiéndose, para los demás casos, a la "ley orgánica", que en principio es la del Tribunal Constitucional, aunque, pese a que el artículo 165 disponga que esa ley "regulará... el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones" no puede descartarse enteramente que otras leyes orgánicas, al atribuir nuevas competencias, según lo dispuesto en el artículo 161.1.d), establezcan, para ellas, la correspondiente legitimación. De todos modos, al margen de la remisión aludida, en la Constitución se contienen otras determinaciones sobre la legitimación, referidas a procesos distintos del recurso de inconstitucionalidad y del recurso de amparo, que habrán de ser tenidas en cuenta por el legislador al hacer uso de la cláusula del artículo 162.2. Es decir, las precisiones constitucionales sobre la legitimación no se encuentran sólo en el artículo 162.1, sino también en el artículo 95.2 (para el control previo de los Tratados), en el artículo 161.2 (para la impugnación de disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas) y en el artículo 163 (para la cuestión de inconstitucionalidad).
En la actualidad, la L.O.T.C., además de concretar las previsiones constitucionales sobre la legitimación en los procesos ya aludidos, determina cuál será esa legitimación en los demás (conflictos de competencia y atribuciones), esto es, en los que opera, de manera completa, la remisión del artículo 162.2. Otras normas que complementan la regulación de la L.O.T.C. son la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, de la Iniciativa Legislativa Popular (art. 6, dedicado al recurso de amparo) y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (art. 49, sobre el recurso de amparo).
El Tribunal Constitucional ha interpretado las reglas relativas a la legitimación con criterios no estrictamente formalistas al objeto de hacer primar el principio de la tutela judicial, o del acceso al Tribunal, es decir, favoreciendo el ejercicio de la acción a través de una apreciación flexible de los requisitos procesales, que han de estar para servir a la justicia y no para obstaculizarla. La importancia de esta amplitud de criterios (que no significa, por supuesto, la vulneración o el olvido de las formas esenciales del proceso) ha sido puesta de relieve, atinadamente, por la doctrina 2.
Además de aludir a las normas que la regulan y señalar el modo en que el Tribunal las interpreta, poco más puede decirse, con carácter general, de la legitimación, pues al ser muy distinta según cada tipo de proceso, su examen habrá de hacerse caso por caso. Únicamente, quizá, expresar que aquí trataremos sólo de la legitimación activa, que es a la que el artículo 162 de la Constitución se refiere.
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El párrafo a) del apartado 1 del artículo 162 de la Constitución, de manera coherente con lo que este recurso directo contra leyes significa 3, sólo concede legitimación a determinados órganos o fracciones de órganos, del Estado y de las Comunidades Autónomas: Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores, órganos ejecutivos (Gobiernos) y Asambleas (Parlamentos) de las Comunidades Autónomos. La previsión de "en su caso" que en el precepto se contiene respecto de las Asambleas de las Comunidades Autónomas debe entenderse como "en el caso de que éstas existan" en la Comunidad que impugne, habida cuenta que la Constitución (art. 152) sólo garantizaba la necesidad de Parlamentos para las Comunidades que accediesen a la autonomía por el procedimiento del artículo 151. Generalizada la existencia de Parlamentos autónomos por obra de todos los Estatutos, no hay, pues, diferencia alguna, a efectos de legitimación, entre los Gobiernos y las Asambleas legislativas de todas las Comunidades.
Ahora bien, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (en adelante, L.O.T.C.) al reflejar en su artículo 32 esta genérica atribución de legitimación contenida en el artículo 162.1.a) de la Constitución realiza una concreción que diferencia la legitimación de los órganos (o fracciones de ellos) estatales y la de los órganos de las Comunidades Autónomas, reduciendo la de estos últimos a la impugnación de leyes estatales (y no de leyes autonómicas) y además sólo en la medida en que "puedan afectar a un propio ámbito de autonomía". Conviene, por ello, examinar esta cuestión por separado.
El artículo 32.1 de la L.O.T.C. dispone que el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados y 50 senadores "están legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad cuando se trate de Estatutos de Autonomía y demás leyes del Estado, orgánicas o en cualquiera de sus formas, y disposiciones normativas y actos del Estado o de las Comunidades Autónomas con fuerza de ley, tratados internacionales y reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales". La primera precisión que cabría hacer es que en el término "reglamentos de las Cámaras" se incluyen tanto los reglamentos del Congreso y el Senado como los de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas, pues lo que encierra el precepto que consideramos es la previsión de que los sujetos legitimados lo están para impugnar, sin excepción alguna, todo tipo de leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley (del Estado o de las Comunidades Autónomas) que pueden ser objeto del recurso de inconstitucionalidad según lo establecido en el artículo 27 de la L.O.T.C.
Se trata, pues, de una legitimación de carácter general, en cuanto al objeto, con la única salvedad, quizá, del Defensor del Pueblo, salvedad que se refiere no a "tipos" de normas a impugnar, sino a la materia o contenido de las mismas.
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Dado que el Defensor del Pueblo es definido por la Constitución (art. 54) como "alto comisionado de las Cortes Generales... para la defensa de los derechos comprendidos en" el Título I, parece que su legitimación en el recurso de inconstitucionalidad debe entenderse limitada a la impugnación de leyes, disposiciones normativas (incluidos tratados internacionales y reglamentos parlamentarios) o actos con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas que puedan vulnerar esos derechos, sin que se extienda, pues, a la inconstitucionalidad que derivase de otros motivos. Es cierto que la L.O.T.C. no especifica tal limitación, pero el artículo 54 de la Constitución ofrece razones para considerarla implícita. Sin embargo la S.T.C. 150/1990 (F.J. 1) parece sostener que la legitimación del Defensor del Pueblo en el recurso de inconstitucionalidad no tiene límite material alguno, doctrina que nos parece criticable por todo lo que antes hemos dicho y que, además, no puede provocar más que problemas para el Defensor del Pueblo (en cuanto que puede verse sometido a presiones políticas para recurrir leyes que nada tengan que ver con el cometido de la institución).
El artículo 32.2 de la L.O.T.C. efectúa una doble reducción en la legitimación de los Gobiernos y Parlamentos autónomos. En primer lugar, impide que éstos puedan impugnar leyes de las Comunidades Autónomas, en cuanto que sólo les faculta para recurrir leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado, expresiones que han de entenderse también comprensivas de los tratados internacionales y los reglamentos del Congreso, Senado y Cortes Generales, aunque estas normas, a diferencia de la redacción del apartado 1 del artículo 32, no se especifiquen en el apartado 2. Esta conclusión es la que parece correcta, pues la "ratio" de la reducción a las sólas normas del Estado explica que se excluyan las de las Comunidades Autónomas, pero no otras normas estatales; aparte de que tratados internacionales y reglamentos parlamentarios no dejan de ser normas con fuerza de ley. Al impedirse la impugnación de leyes, o normas con fuerza de ley, de las Comunidades Autónomas, lo que parece haber querido evitarse es la instrumentación del recurso de inconstitucionalidad como vía para plantear problemas derivados de agravios comparativos 4. De todos modos, no puede silenciarse que si la inconstitucionalidad proviene de una invasión de competencias, las leyes de una Comunidad pueden ser indirectamente impugnadas por el Gobierno de otra Comunidad con ocasión de un conflicto (art. 67 de la L.O.T.C.).
Ahora bien, la reducción de la legitimación de las Comunidades Autónomos no Page 258 termina ahí. Ya dijimos que es doble, en el sentido de que, además de limitarse a las leyes del Estado, se dispone en el artículo 32.2 de la L.O.T.C. que dicha legitimación no alcanza para todas ellas, sino para las "que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía". Esta segunda limitación es la que más críticas...
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