Artículo 132: Dominio público, bienes comunales, Patrimonio del Estado y Patrimonio Nacional

Autor:Fernando Sáinz Moreno
Páginas:184.267
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo
RESUMEN

I. Introducción. II. Bienes de dominio público. 1. Concepto y naturaleza. 2. Regulación por Ley. A) Competencia. a) Legislación básica. b) Legislación específica. B) Límites. 3. Régimen jurídico. A) Titularidad. B) Objeto. C) Afectación. a) Concepto. b) Afectación y titularidad. c) Criterio de la afectación. Discrecionalidad. d) Clases de afectación. e) Mutaciones... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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IIntroducción

Dentro del Título VII (Economía y Hacienda), la Constitución española ha dedicado el artículo 132 a introducir la reserva de ley en relación con las distintas clases de bienes públicos "entendiendo esta expresión en sentido amplio", a establecer una tipología de estos bienes y a marcar algunos principios para su regulación.

La incorporación de esta materia al texto de la Constitución ha suscitado ciertas reservas desde la perspectiva de la teoría constitucional. Se trata de una disposición que no tiene precedente en la historia constitucional española ni en el DerePage 185cho comparado 1 y cuya justificación en los trabajos de preparación de la Constitución y en el debate posterior no aparece explícita 2.

La interpretación global del precepto exige, de una parte, tener en cuenta su ubicación dentro de la Constitución, y, de otra, acudir a instituciones y conceptos jurídicos ya acuñados en el momento de aprobarse el texto constitucional. Se dan por supuestas, en efecto, las nociones de "dominio público", de "bienes comunales", de "Patrimonio del Estado" y de "Patrimonio Nacional" (con mayúsculas ambos), de modo que la Constitución remite, al menos inicialmente, a un esquema de clasificación de los bienes ya formado e inspirado en los criterios básicos de "titularidad" y "destino".

Partiendo del principio básico de que "toda riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad, está subordinada al interés general" (art. 128.1), la Constitución recoge y garantiza distintas categorías de bienes: a) los de propiedad privada (arts. 33 y 53.1); b) los reservados al sector público (art. 128.2);

c) los bienes patrimoniales de los entes públicos (art. 132.3); d) los bienes de dominio público en general, los comunales y los que integran el Patrimonio Nacional (art. 132).

Aunque todos estos bienes están subordinados al interés general, algunos tienen, además, una sumisión específica a un determinado fin de utilidad pública. El artículo 132 de la Constitución se refiere a los bienes destinados especialmente al servicio del interés público, bien mediante su afectación (bienes demaniales en general, comunales y bienes del Patrimonio Nacional), bien, menos intensamente, mediante su incorporación al régimen administrativo de los bienes patrimoniales.

IIBienes de dominio público

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La Constitución reserva a la Ley la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público y establece los principios que han de inspirarlo. Establece, además, que ciertos bienes tienen el carácter de demaniales. No define, en cambio, qué se entiende por bienes de dominio público. El análisis, pues, de esta reserva de ley debe comenzar con la determinación del concepto de dominio público.

1. Concepto y naturaleza

El dominio público al que se refiere la Constitución tiene en el Derecho vigente una configuración determinada por un conjunto de normas positivas y por una doctrina jurisprudencial y dogmática.

A la situación actual se ha llegado a lo largo de un proceso histórico cuyos orígenes pueden situarse en la clasificación romana de las cosas (suma divisio rerum) en cosas que se encuentran en el comercio de los hombres (res intra commercium) y cosas que están fuera del comercio (res extra commercium), bien por derecho divino (res sacrae, res religiosae, res sanctae), bien por derecho humano (res publicae, res universitates, res communes omnium). Esta distinción ha seguido en cada uno de los países del continente europeo una evolución diferente 3, aunque, sin embargo, la situación actual presenta entre todos ellos unos puntos de coincidencia notables. El examen detenido del sistema francés (domaine public) 4 del sistema alemán (öffentlichen sachen) 5 y del sistema italiano (beni demaniali e patrimoniali indisponibilidad) 6 Page 187 muestra más elementos comunes que diferenciales, pese a la extendida tesis de que la concepción francesa de la dommanialité publique se contrapone radicalmente a la concepción alemana de las öffentlichen Sachen.

En todo caso, el Derecho positivo español se encuentra claramente dentro de la tradición latina 7 y, no obstante las críticas a que está sometido 8 ha llegado a configurar una noción del dominio público que la Constitución ha recogido y la lePage 188gislación posconstitucional mantiene. Esta noción se construye en base a los elementos de titularidad administrativa, afectación a un fin público y régimen jurídico especial 9. Los bienes de dominio público son una de las dos categorías en que se clasifican los bienes que pertenecen a las Administraciones públicas. La legislación posterior a la Constitución (leyes que regulan el patrimonio de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales) 10 han asumido el mismo esquema conceptual: el "patrimonio" (en sentido amplio) de las Administraciones públicas está formado por todos los bienes, derechos y acciones que les pertenecen; los bienes se clasifican en bienes de dominio público y en bienes patrimoniales; son bienes de dominio público los destinados a un uso o servicio público; son bienes patrimoniales todos los demás; unos y otros están sometidos a un régimen jurídico especial cuya base es la del derecho de propiedad, pero modificada por la aplicación de los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad (principios que rigen especialmente para el dominio público, pero también, en forma debilitada, para los demás bienes patrimoniales) y por la atribución a la Administración de ciertas prerrogativas (vid. S.T.C. 166/1998, de 15 de julio, Fund. Jur. 11).

A la concepción patrimonialista del dominio público se ha opuesto con frecuencia la crítica de que el dominio público no cumple las funciones típicas de la propiedad, sino que su verdadera naturaleza jurídica es la de ser un "título causal de intervención", el fundamento de una potestad"función 11. Tal crítica, sin embargo, ha quedado en gran medida compensada con la concepción hoy prevalente Page 189 de la "función social" de la propiedad (art. 33.2 C.E.) y de la subordinación de "toda la riqueza del país, en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad, al interés general" (art. 128 C.E.). Tanto el contenido de la propiedad privada como el contenido de la propiedad pública están determinados por el legislador. El contenido del derecho de propiedad, esto es, el conjunto de relaciones que la propiedad de un bien crea entre el titular y terceras personas, tiene que estar inspirado por el interés general, y ello tanto en el caso de la propiedad privada como de la propiedad pública. La diferencia entre una y otra es de grado: toda propiedad está subordinada al interés general, pero en unos casos con mayor intensidad que en otros: la propiedad privada ha de cumplir una "función pública". Planteada así la cuestión, no parece que pueda existir objeción grave a la concepción patrimonialista del dominio público, pues tal concepción no es incompatible con la tesis del dominio público como "función" o como "título de intervención", sino que más bien la asume.

Otra crítica de la concepción patrimonialista es la que hace prevalecer sobre la titularidad dominical el juego de competencias que se ejercen sobre un bien de dominio público. JULIO GONZÁLEZ 12, partiendo de la idea de que lo relevante no es la cosa en sí misma sino la función a la que sirve y de que esa función es el punto de la conjunción de normas dictadas por entes diferentes en atención a la competencia de cada uno, afirma que lo importante es coordinar esas competencias y no tanto la titularidad del dominio: su reconocimiento legal y constitucional sufre una tendencia a la difuminación. Sin embargo, tampoco parece que la mera articulación de competencias elimine la necesidad de que alguien sea el titular del dominio (normalPage 190mente, lo será el titular de la competencia más fuerte), alguien que lo defienda como cosa que cumple una función.

El criterio determinante del dominio...

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