Artículo 100: Nombramiento y separación de los miembros del gobierno

Autor:Antonio Bar Cendón
Páginas:309-344
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Instituto Europeo de Administración Pública Maastricht, N.L.
RESUMEN

I. Introducción: los precedentes en el derecho constitucional histórico y en el comparado. II. Elaboración del precepto. III. Exégesis. 1. Nombramiento de los miembros del Gobierno. a) Sujetos del nombramiento: el Rey y el Presidente del Gobierno. b) Objeto del nombramiento: los demás miembros del Gobierno. i) Concepto de Gobierno. ii) Requisitos personales e incompatibilidad. iii)... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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IIntroducción: los precedentes en el derecho Constitucional historico y en el comparado

El nombramiento de los miembros del Gobierno1 es, históricamente, una de las competencias más características de la potestad del Jefe del Estado desde los orí-Page 310 genes mismos de la institución gubernamental. Ya antes de que el Gobierno cobrase vida como una entidad de carácter colegiado, los Ministros eran nombrados y separados libremente del desempeño de sus funciones por el Rey. Y esta competencia regia la conservaría después el Jefe del Poder Ejecutivo cuando, en su evolución, el Constitucionalismo moderno consolidó la distribución funciónal del poder del Estado entre los órganos legislativo, ejecutivo y judicial. Pero, para llegar a la forma actual, el régimen Constitucional, y sobre todo el sistema parlamentario de Gobierno -que, de acuerdo con el art. 1.3 de la Constitución de 1978, es el hoy día vigente en España-, hubieron de experimentar una larga evolución y pasar por muy diferentes etapas. Etapas cuya descripción detallada, sin embargo, excede con mucho el estrecho marco de este comentario.

De manera esquemática, y teniendo muy presente nuestra propia historia político-institucional, se puede decir, sin embargo, que el origen remoto de los actuales Ministros hunde sus raíces en pleno régimen de la Monarquía absoluta y entronca con los entonces Secretarios del Rey, cuyo surgimiento, número y papel han variado mucho a lo largo del tiempo, en los diferentes sistemas políticos y bajo los diferentes Monarcas 2

. En cualquier caso, quienes fueron en un principio meros ayudas de cámara del Rey, en unos casos, o altos consejeros regios, en otros, pasaron pronto en su evolución a convertirse en los verdaderos gestores de la política nacional. Pasaron a ser no ya los meros ejecutores de las decisiones del Rey, sino los verdaderos decisores -en conjunto con la voluntad del Monarca primero y en exclusiva después- de esa política nacional, que ellos mismos se encargarían de llevar a la práctica. Lo lógico es, por tanto, que quienes eran en un principio los gestores de la cosa pública, y por ello los primeros ejecutores de la voluntad regia -que era la voluntad del Estado en aquel momento-, fuesen nombrados libremente por el Rey y dependiesen en su gestión exclusivamente de la confianza regia.

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Sin embargo, cuando el régimen político evolucionó hacia formas Constitucionales de Gobierno, recortando progresivamente la potestad de la Corona en su primera etapa, y sometiendo ésta, en su etapa final, a un papel meramente formal, comunicador de imperio o legalizador de los actos del Ejecutivo -como cabeza de este último y símbolo del Estado que es-, el Rey continuó aún conservando, en las Monarquías parlamentarias, la potestad de nombrar y cesar a los miembros del Gobierno. Pero, si el régimen político evolucionó y son hoy bien diferentes las formas y las circunstancias políticas de aquéllas que hicieron surgir este concreto poder de la Corona, hay que resaltar también que es en este momento diferente, asimismo, el carácter y significado de este poder. Hoy, el poder de nombramiento del Rey ha dejado ya de ser una potestad discrecional, aun cuando pueda variar un poco su régimen y, sobre todo, su regulación formal en los textos de las diferentes Constituciones. Esta potestad Constitucional del Monarca, pues, limitada jurídica y políticamente como lo está hoy, ha de entenderse no como la consecuencia de un poder de dirección -que es inexistente-, sino como una derivación de su papel simbólico -encarnación misma del Estado- y de sus funciones moderadora y arbitral 3.

Si echamos un vistazo a nuestro Constitucionalismo histórico, rastreando los precedentes del actual artículo 100 de la Constitución, vemos cómo nuestras viejas Constituciones reflejan claramente la evolución seguida por el régimen Constitucional en este campo, cuyas líneas generales acabo de trazar. Así, en sus inicios, nuestro Constitucionalismo, caracterizado por el grave peso de la Corona dentro del sistema político, ni siquiera recogía la existencia del Gobierno, como órgano Constitucional colegiado. Sólo los Ministros aparecen mencionados, en algunos casos con la denominación propia del antiguo régimen -"Secretarios de Estado y del Despacho"-; y cuando aparece alguna referencia al Gobierno o al Consejo de Ministros, ésta no deja de ser una mera mención indirecta, en ningún caso regula- Page 312dora de la institución 4. Y ello no era sino el reflejo formal de una realidad. Realidad en la que, hasta casi finalizado el siglo XIX, la entidad colegiada del Gobierno era muy débil, y no sólo su dependencia de la confianza regia era mayor que la de la parlamentaria -prácticamente insignificante hasta la Restauración-, sino que esa relación de dependencia se establecía directamente entre el Monarca y cada uno de sus Ministros, más que entre el primero y el colegio del Gobierno. De esta manera, no era infrecuente que el Rey pudiese determinar un cambio de Ministro, o incluso del propio Primer Ministro, sin que ello afectase en absoluto al resto del Gabinete -que permanecía en ejercicio con toda normalidad- ni, por supuesto, a la relación del Gobierno con las Cortes, cuyo poder de control político fue hasta la llegada del siglo XX muy pequeño 5.

Efectivamente, la totalidad de las Constituciones decimonónicas no hicieron al respecto más que repetir literalmente la fórmula consagrada por la Constitución de 1812 (art. 171.16), según la cual correspondía al Rey "nombrar y separar libremente" a los entonces denominados Secretarios de Estado y del Despacho y, posteriormente, Ministros. Fórmula que aparece recogida en las Constituciones de 1837 (art. 47.10), de 1845 (art. 44.10), de 1869 (art. 68) y de 1876 (art. 54.9); y también en los proyectos Constitucionales de Istúriz de 1836 (art. 29), de Bravo Murillo de 1852 (art. 26.6), de 1856 (art. 52.9) y de 1873 (si bien aquí la competencia era del Presidente de la República federal, art. 82.6). La primera ocasión en la que la literalidad de esta fórmula se va a ver alterada es en el Proyecto Constitucional de la Asamblea Nacional de 1929 (art. 69), en el que se introduce por primera vez una mención formal a la intervención del Presidente del Gobierno en este nombramiento ministerial. Intervención que consistía aquí, según el texto del mencionado artículo, en someter "a la aprobación del Rey la lista de los Ministros y las sustituciones de ellos a que hubiere lugar en el curso de su mandato". Y ello es importante destacarlo porque, si bien el Monarca sigue siendo libre de proceder al nombramiento y separación de los Ministros, es ésta la primera vez en la que se deja constancia formal del importante papel del Presidente del Gobierno a este respecto. Así, se le atribuye ahora de manera explícita la iniciativa en la formación del Gobierno y, por tanto, en la selección de los Ministros; cosa en la que, hasta bien entrada la Restauración, la Corona había tenido una intervención decisiva y prácticamente exclusiva.

La Constitución de 1931 (art. 75) mantendrá también la libertad del Jefe del Estado -el Presidente de la República- para nombrar y separar al Presidente del Gobierno y a sus Ministros, si bien con dos importantes limitaciones: la primera es que los Ministros -como ocurría con el Proyecto de 1929- debían ser nombrados a propuesta del Presidente del Gobierno; y la segunda, y más importante en la significación parlamentaria del régimen, es que, de acuerdo con el texto del artículo 75, el Presidente de la República "habrá de separarlos necesariamente en el caso de que las Cortes les negaren de modo explícito su confian-za". Nos encontramos, Page 313 pues, en una etapa muy avanzada de la consolidación formal del sistema parlamentario en nuestro país, en la que el Gobierno aparece ya plenamente regulado por la Constitución y se configura como un órgano Constitucional autónomo. Sin embargo, la forma de designación del Gobierno y el mismo tenor literal del artículo 75, que establecía la libertad del Presidente de la República de nombrar y cesar a los Ministros, al mismo tiempo que la responsabilidad política de éstos ante la Cámara, configuran un sistema híbrido, de doble confianza y responsabilidad del Gobierno, ante el Presidente de la República y ante las Cortes. Sistema que es más propio de la "Monarquía limitada", de corte orleanista, o de la forma semi-presidencial de Gobierno -como la vigente en la V República francesa, o en Finlandia-, que de la forma parlamentaria pura, como lo es la española actual.

Así pues, a pesar de la literalidad del artículo 100 de la Constitución de 1978 y de su similitud textual con las formulaciones Constitucionales mencionadas 6, puede decirse que no se encuentra en nuestro Constitucionalismo histórico un precepto de igual significación jurídico-política que le haya servido de precedente. Y ello debido a la fuerte posición que el Jefe del Estado ocupaba entonces y a su libertad de acción en este terreno. Posición de la que se derivaba, consiguientemente, la debilidad del Gobierno, que quedaba prendido en el medio y condicionado...

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