Imposición autonómica

AutorLeopoldo Gonzalo y González
Cargo del AutorCatedrático de Hacienda Pública y Sistema Fiscal (UNED) Profesor Ordinario de Derecho Financiero y Tributario (UPCO-ICADE)
Páginas769-802

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L.O. 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) L.O. 7/2001, de modificación de la LOFCA
L 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias L 22/2001, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial L.O. 12/2002, por la que se aprueba el Concierto Económico con la CA del País Vasco

1. Nota previa: Antecedentes

Dentro de los regímenes impositivos especiales de carácter territorial cabe, en efecto, distinguir tres grupos diferenciados: 1.º) el de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) de régimen común; 2.º) el de las CC.AA. de régimen foral; y 3.º) el de las CC.AA. con régimen especial por su situación geográfica. Y dentro del segundo de ellos, procede considerar, a su vez, otros dos regímenes distintos: el correspondiente a Navarra (en función de su Estatuto y de la Ley del Convenio con el Estado), y el propio del País Vasco (derivado de su norma estatutaria y de la Ley del Concierto con el Estado).

Hasta el 31 de diciembre de 1996, el régimen general de los «tributos cedidos» por el Estado a las CC.AA. en cumplimiento de lo previsto por el artículo 157 de la Constitución de 1978, y de acuerdo con la LOFCA de 1980, se caracterizaba por las siguientes notas: a) dichos tributos se configuraban como impuestos estatales cuyo establecimiento y regulación íntegra correspondía al Estado; b) la cesión tenía por objeto el resultado recaudatorio del tributo en el territorio correspondiente a cada Comunidad Autónoma; c) los tributos susceptibles de cesión por parte del Estado eran únicamente los siguientes: el IP, el IS y D, el ITP y AJD, la imposición general sobre las ventas en su fase minorista, los impuestos sobre consumos específicos en la misma fase (excepto los recaudados a través de monopolios fiscales) y los tributos sobre el juego; d) la cesión podía ser total o parcial, según se refiriese al rendimiento fiscal de la totalidad o sólo de algunos de los hechos imponibles correspondientes a cada tributo cedido;

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y e) el Estado no sólo era titular de los tributos cedidos y quien los establecía y regulaba, sino también de las competencias de gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de los mismos (no obstante poder las CC.AA. asumir por delegación estatal las funciones inherentes a dichas competencias).

Las anteriores características señaladas por J. I. Rubio de Urquía, experimentaron una sustancial reorientación a partir de la entrada en vigor de la
L.O. 3/1996, de Modificación Parcial de la LOFCA, y de la L. 14/1996, de Cesión de Tributos del Estado a las CC.AA., ambas consecuencias del Acuerdo adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC.AA., el 23 de septiembre de 1996, al que no se adhirieron las Comunidades de Castilla-La Mancha, Extremadura y Andalucía.

El nuevo modelo de financiación autonómica diseñado por las citadas normas, optó decididamente por la vía de la cesión de tributos (recordemos que, con arreglo a lo previsto en el artículo 157.1.b) de la Constitución, las CC.AA. pueden establecer también sus propios impuestos, además de tasas y contribuciones especiales; si bien, los primeros, de acuerdo con la LOFCA, no pueden incidir sobre los hechos imponibles ya gravados por los impuestos del Estado). Pero, tratando de dar aplicación al llamado «principio de corresponsabilidad fiscal», según el cual las CC. AA. deben asumir una parte de la responsabilidad política derivada del establecimiento de las cargas destinadas a la financiación de sus gastos, la nueva normativa estableció los criterios siguientes: a’) la consideración de una parte del IRPF como tributo cedido; y b’) la atribución a las CC.AA. de determinadas competencias normativas en relación con los tributos cedidos.

Así, pues, a la relación de impuestos cedidos recogida anteriormente, hubo de añadirse el IRPF con carácter parcial y con el límite máximo del 30 por 100. De forma que la aludida modificación de la LOFCA supuso:
a) especificar las materias respecto de las cuales las CC.AA. podrían asumir competencias normativas en relación con cada tributo cedido, del modo siguiente: 1.º) en el IRPF, en relación con la tarifa y las deducciones de la cuota; 2.º) en el IP, en materia de mínimo exento y tarifa; 3.º) en el IS y D, en materia de cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente y tarifa, y tratándose de adquisiciones mortis causa, también en materia de reducciones de la base imponible; 4.º) en el ITP y AJD, tratándose del concepto «transmisiones patrimoniales onerosas», en materia de tipos de

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gravamen en las concesiones administrativas, en las transmisiones de bienes inmuebles y en la constitución y cesión de derechos reales sobre los mismos, excepto los derechos reales de garantía; y tratándose del concepto «Actos jurídicos documentados», en materia de tipos de gravamen correspondientes a los documentos notariales; y 5.º) en los tributos sobre el juego, las CC.AA. podrían ejercer competencias normativas en materia de exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, así como en materia de gestión, liquidación, recaudación e inspección; y b) señalar el ámbito de la delegación de competencias en materia de gestión de los tributos cedidos, que en ningún caso alcanzaría a la parte del IRPF susceptible de cesión (la gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de este Impuesto se atribuyó, pues, íntegramente a la Administración tributaria del Estado).

La Ley 14/1996, por último, fijó el alcance y los puntos de conexión correspondientes a los tributos cedidos a las CC.AA. en los siguientes tér-minos: a”) en cuanto al IP, excluyendo tácitamente la cesión de la obligación real de contribuir y mantenido como punto de conexión la residencia habitual del sujeto pasivo; b”) en cuanto al IS y D, excluyendo también la obligación real y manteniendo los puntos de conexión anteriores, esto es:
1) en las adquisiciones mortis causa, la residencia habitual del causante;
2) en las donaciones de bienes inmuebles, el lugar donde éstos radiquen; y 3) en las donaciones de los restantes bienes y derechos, la residencia habitual del donatario; c”) en cuanto al ITP y AJD, manteniendo los hechos imponibles cuyo rendimiento fiscal era objeto de cesión y fijando como punto de conexión de la cuota variable correspondiente a los documentos notariales, el lugar donde radicase el registro donde hubiera de practicarse la inscripción de los bienes o actos correspondientes; y d”) en cuanto al IRPF, además de excluir la cesión de la obligación real de contribuir (integrada hoy, como sabemos, en el IRNR), fijando como punto de conexión la residencia habitual del contribuyente y estableciendo que, cuando los miembros de una unidad familiar tuviesen su residencia habitual en CC. AA. distintas y optasen por la tributación conjunta, el punto de conexión sería el del miembro de dicha unidad que tuviese mayor base liquidable, de acuerdo con las normas de individualización del Impuesto.

Otras disposiciones de la Ley 14/1996 establecieron, en fin, una mayor concreción en cuanto a las competencias normativas del Estado y de las CC.AA. en relación con los tributos a éstas cedidos.

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Hechas las anteriores aclaraciones relativas a los tributos objeto de cesión por parte del Estado a las CC.AA., procede fijar el esquema general que vamos a seguir en esta materia empezando por precisar que el panorama actual de los regímenes fiscales territoriales en España puede sintetizarse como sigue: 1.º) el de las CC.AA. de régimen común; 2.º) el de los regímenes forales (Navarra y País Vasco); y 3.º) el de las CC.AA. con régimen especial por su situación geográfica, que sólo en algunas peculiaridades se diferencia del mencionado en primer lugar (Canarias, Ceuta y Melilla).

A continuación examinaremos cada uno de los sistemas impositivos especiales, siguiendo el orden que acabamos de establecer.

2. Sistema impositivo de las CC AA. de régimen común

El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas llamadas de «régimen común» fue modificado por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

Dicha Ley tiene su origen en el Acuerdo 6/2009, de reforma del Sistema de Financiación autonómica y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía, adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas en su reunión de 15 de julio de 2009, cuya puesta en práctica exigía, como señala su Preámbulo, llevar a cabo una serie de reformas legales. En este sentido, la Ley 22/2009 acomete las reformas que no requieren el rango de Ley Orgánica, complementando así la reforma introducida por la Ley Orgánica 3/2009 en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.

Los principios que informan el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas están recogidos en el art. 156.1 de la Constitución: «Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».

La...

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